Me referiré a tres cuestiones: (1).- la importancia de la Justicia Administrativa, (2).- su tratamiento en la Historia Constitucional chilena, y (3).- algunas ideas que podrían ser consideradas en el marco de la discusión sobre la Nueva Constitución. (*)

(1).- Importancia de la Justicia Administrativa

La Justicia Administrativa es muy importante, y esto que se explica, a su vez, por la importancia de la Administración, a la que controla. Esta última es la cara visible del Estado, y su brazo ejecutor, lo que realiza a través de órganos tales como, por ejemplo, ministerios, servicios públicos, municipalidades, etcétera.

Pues bien, la Administración debe necesariamente conformarse a los límites que representan la Constitución y las leyes, lo cual se conoce como principio de legalidad/juridicidad. Si lo contraviene, ya sea por acción u omisión, las personas afectadas pueden reclamar ante un tribunal a fin de que éste declare la ilegalidad, la nulidad, el deber de actuación, una situación jurídica, el derecho a ser indemnizado, etcétera. Todo ello es precisamente lo que comprende la Justicia Administrativa.

Adviértase, por tanto, la importancia y singularidad de ésta: (i) Se pronuncia sobre un conflicto entre desiguales: el Estado (Administración), dotado con potestades, y las personas, carentes de éstas; y que por ello se rige por sus propios principios y reglas, tanto en aspectos sustantivos como adjetivos; (ii).- De su resolución depende, en definitiva, la eficacia de los derechos que el Ordenamiento Jurídico (incluida la Constitución) reconoce a las personas, en su relación con la Administración; y (iii).- Los tribunales llamados a conocer de estos conflictos deben contar con la independencia y la fortaleza institucional necesaria para llevar a cabo este relevante control jurisdiccional, así como también con el conocimiento especializado que para ello se precisa, a fin de que ejerzan sus atribuciones con precisión quirúrgica, y no se constituyan en un obstáculo al actuar de la Administración o bien la suplanten en las decisiones que sólo a ésta corresponde adoptar.

(2).- Historia Constitucional y Justicia Administrativa

La Constitución de 1925 dispuso que  “Habrá Tribunales Administrativos, formados con miembros permanentes, para resolver las reclamaciones que se interpongan contra los actos o disposiciones arbitrarias de las autoridades políticas o administrativas (…). Su organización y atribuciones son materia de ley” (artículo 87), ley esta última que nunca se dictó (aun cuando se presentaron varios proyectos al respecto, especialmente durante la década de los años 60`s), generando, en definitiva, la desprotección de las personas frente a la Administración.

La Constitución de 1980 dispuso, en su redacción original, que “Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales contencioso administrativos que determine la ley” (artículo 38, inciso 2º). Y dado que dicha ley no se dictó, la Reforma Constitucional de 1989, a fin de evitar que se reiterara lo acontecido con la Constitución de 1925, eliminó la expresión “contencioso administrativos”, lo que permitió que se entendiera que los Tribunales Ordinarios de Justicia eran plenamente competentes en relación a tales materias. Y así efectivamente aconteció, lo que se encauzó a través del recurso de protección (que pasó a ser, por defecto, la “acción contencioso administrativa general”), la nulidad de derecho público y la responsabilidad patrimonial del Estado, así como también a través de acciones especiales que el Legislador estableció tales como, por ejemplo, el reclamo de ilegalidad municipal, los reclamos de ilegalidad de algunas superintendencias, etcétera. Por último, cabe destacar que, a la par, se han creado tribunales especiales con competencias en estas materias tales como, por ejemplo, el Tribunal de Contratación Pública, los Tribunales Ambientales y los Tribunales Tributarios y Aduaneros.

En suma, actualmente, no contamos con un orden jurisdiccional propiamente dicho en materias contencioso administrativas. A lo cual cabe agregar que los procedimientos contencioso administrativos son muchos (sobre el centenar) y disímiles entre sí. Todo ello representa, en los hechos, un gran problema para las personas, en cuanto al acceso a la justicia, así como también para los propios tribunales, en cuanto al ejercicio de la jurisdicción.

3.- Nueva Constitución y Justicia Administrativa

A mi juicio, sería conveniente que la Nueva Constitución, en relación a la Justicia Administrativa, consultara lo que sigue:

(i).- La regla de control. La Justicia Administrativa se ejerce en función de una regla de control, cual es el principio de legalidad/juridicidad, conforme se ha indicado. Por tanto, sería conveniente que la Nueva Constitución expresamente lo reconociera. En cuanto a su redacción, estimo conveniente mantener la contenida en los artículos 6º y 7º de la Constitución en vigor, y muy especialmente el inciso 2º de este último precepto, ya que en él se halla la denominada “regla de oro” del Derecho Público chileno, que nos ha regido ininterrumpidamente por los últimos 188 años (estaba contenida en las Constituciones de 1833 y de 1925), y cuya mantención daría continuidad a éste y evitaría que se pierda la jurisprudencia (muy valiosa) dictada por nuestros tribunales, en base a ella.

(ii).- Derecho al reclamo judicial. Asimismo, sería conveniente que la Nueva Constitución reconociera ampliamente el derecho de toda persona a reclamar judicialmente frente a las acciones u omisiones (ilegales o arbitrarias) de la Administración (por lo pronto, esto ya lo establece la Constitución en vigor, en su artículo 38, inciso 2º). Ello a fin de evitar que el Legislador pueda establecer trabas, obstáculos, limitaciones, etcétera, al ejercicio de este derecho que lo tornen ilusorio como, por ejemplo, cuando sujeta el ejercicio de una acción judicial para impugnar una multa cursada por un órgano de la Administración al pago de un porcentaje de la misma (solve et repete).

(iii).- “Justicia Administrativa”. Del mismo modo, sería conveniente que la Nueva Constitución se refiriera a esta materia empleando la expresión “Justicia Administrativa”, en el título del respectivo capítulo o parágrafo o bien en su articulado (tal como acontece actualmente, por ejemplo, con la Justicia Electoral -Capítulo IX de la Constitución en vigor-). Ello por cuanto de esta forma se remarcaría su especialidad (en orden a que se rija por sus propios principios y reglas).

(iv).- Estructura orgánica de los tribunales contencioso administrativos. Dada la frustrada experiencia de tribunales contencioso administrativos en Chile, al amparo de las constituciones de 1925 y de 1980 (en su redacción original), que remitieron a la ley su establecimiento, lo que ésta no hizo, sería conveniente que la Nueva Constitución avanzara en ese sentido, señalando, desde ya, algunos aspectos medulares de estos tribunales tales como, por ejemplo, un bosquejo muy general de su estructura orgánica y los principios basales que los regirán. De esta forma, estimo, el Legislador se sentirá más compelido a dictar la legislación complementaria.

(v).- Código de Justicia Administrativa. Conforme se ha destacado, actualmente, contamos con muchos procedimientos contencioso administrativos (sobre el centenar), todos ellos disímiles entre sí, lo que, por una parte, dificulta a las personas el acceso a la justicia, y por otra, a los tribunales, el ejercicio de la jurisdicción. En este contexto, se hace necesario uniformarlos y estructurarlos bajo la lógica de sistema. Así, sería conveniente que la Nueva Constitución, a fin de impulsar esto, remitiera la regulación de los procedimientos contencioso administrativos a un “Código de Justicia Administrativa”, con lo cual impondría al Legislador no sólo el deber de legislar al respecto, sino que también la forma en la que deberá hacerlo: sistematizadamente, para lo cual deberá conformarse a las técnicas clásicas de la codificación procesal, que imponen establecer disposiciones generales, procedimiento ordinario, procedimientos especiales, etcétera.

(vi).- Disposiciones transitorias. Cualquier innovación que se haga en esta materia en la Nueva Constitución precisará de colaboración legislativa. De esto se sigue que si la legislación complementaria no se dicta, dicha innovación quedaría sin aplicación práctica, y las disposiciones constitucionales que la establezcan como “meramente programáticas”, tal como aconteció con los intentos constitucionales previos en orden a establecer tribunales contenciosos administrativos, conforme se ha observado. Esto debe evitarse. Con este propósito, la Nueva Constitución podría, a través de una disposición transitoria, reforzar el deber del Legislador de dictar esta legislación complementaria, por ejemplo, creando un órgano encargado de prestar asistencia técnica legislativa a los órganos colegisladores en lo que atañe a esta legislación, e incluso dotándolo, bajo ciertos supuestos muy calificados, de iniciativa legislativa al respecto.

Conclusión

En suma, en la Justicia Administrativa radica, en gran parte, la efectiva aplicación de la Nueva Constitución, en especial en lo que atañe a la observancia por la Administración de los límites que le fije y la correcta satisfacción de los derechos que le encomiende. (Santiago, 25 mayo 2022)

(*) Transcripción de la exposición presentada ante la Convención Constitucional (Comisión de Sistemas de Justicia Comisión de Sistemas de Justicia, Órganos Autónomos de Control y Reforma Constitucional) el pasado 07/12/2021]