La historia constitucional que precede a nuestro país nos ha ilustrado, acerca de la extensa tradición presidencialista que ha forjado nuestro camino institucional, en las bases que se refuerzan y consolidan– sin ir más lejos- en la carta fundamental del año 1980, cuyo componente orgánico y político hace expresión del carácter anteriormente descrito.
El capítulo IV de dicho cuerpo normativo contiene el elemento orgánico del Presidente de la República como mandatario o “Jefe de Estado” de nuestro país y, a la administración del Estado como el brazo armado de éste poder central. Existen otros pasajes dentro de dicha carta, como por ejemplo, en el capítulo XIV en el cual también se hace referencia al Gobierno y su administración, ésta vez, en todo lo relacionado con el elemento de competencia territorial dentro de los órganos de la administración del Estado; sus atribuciones y requisitos.
Todo lo anterior – sin enumerar cada pasaje constitucional- nos demuestra el componente de extenso refuerzo presidencialista presente en dicho documento legal. Ello, es precisamente influenciado no solo en Chile , sino en una gran cantidad de Gobiernos Latinoamericanos que vieron en EE.UU un ideal de Burocracia que podría soslayar un ideal de Gobierno que les permitiese encontrar la estabilidad que tanto necesitaban, en lo particular, en el Chile tras la dictadura militar del año 1973.
Como señala Moe:
“los presidentes […] son los únicos participantes que están preocupados directamente por cómo la Burocracia en su conjunto debe estar organizada. Y son ellos los únicos que realmente quieren manejarla mediante gestión y control directos. Su ideal es una Burocracia racional, coherente y dirigida centralmente, que refleje las nociones típicas de libro de texto sobre cómo debería lucir una Burocracia eficaz, ya sea pública o privada”. (Moe, 1989, p.280).
Así las cosas, se buscaba precisamente aumentar los poderes del ejecutivo y la administración con el fin de evitar los dolores del pasado con una estructura más centralizada en dichos órganos, pero – la pregunta que cabe es- ¿cuáles son los órganos que se encuentran en los niveles medios de la administración y que influencia poseen en la política pública del ejecutivo? ¿Qué entramado puede permear las decisiones del presidente con la influencia de esos funcionarios de nivel medio?.
Centrémonos en el concepto de Burocracia que manejan la mayoría de los estudiosos de la Administración Pública. Para Kaufman, es sabido que el estudio de la Burocracia ha argumentado que al menos en ese término es bastante beneficiosa, si consideramos a ella como un mero número y alcance de normas, regulaciones y procedimientos. Esa misma Burocracia, puede ser beneficiosa en aquellos casos en que se conducen a una mayor rendición de cuentas y protección del interés público; en general, actúa como una restricción al poder del Gobierno sobre los ciudadanos privados (Bozeman, 1993).
Para ello debemos saber si esa restricción del poder gubernamental se hace presente en los órganos a analizar. La respuesta la encontramos en el artículo primero de la ley N°18.993 el cual señala que la MINSEGPRES ( Ministerio Secretaría General de la Presidencia) es “aquella encargada de realizar la coordinación y de asesorar al Presidente de la República, al Ministerio del Interior, y a cada uno de los ministros, sin alterar sus atribuciones proveyéndoles, entre otros medios, de las informaciones y análisis político –técnicos necesarios para la adopción de decisiones que procedan” ( Muñoz, 2005, p.4).
De esta forma, se considera la institución coordinadora del Gobierno y responsable de velar por el cumplimiento programático.
Por otra parte, nos encontramos con el Ministerio de Hacienda que históricamente ha buscado formar un cuerpo burocrático en los términos que señala el Red-Tape , sumando a ello, su poder político dentro de nuestro modelo Neoliberal – de corte Republicano -que a través de este Ministerio se ha buscado -particularmente desde el Gobierno de Frei Ruiz-Tagle con la existencia de la DIPRES quien tuvo un gran impacto en todo lo relacionado con la planificación y la estrategia en los servicios públicos los cuales, se vinculan a incentivos institucionales de cumplimiento. Ello refleja en ambos organismos descritos las estrategias de los funcionarios a nivel medio y la discrecionalidad administrativa como veremos más adelante. Ahora adentrémonos en el origen de ambos ministerios.
Los orígenes Primigenios de SEGSPRES.
En términos generales, podemos señalar que los orígenes de éste organismo se sitúan en la dictadura acaecida en Chile en el año 1973; no bajo en nombre civil de “MINSEGSPRES “sino bajo el nombre de “Estado Mayor Presidencial” (1974) el cual se conformaba por la combinación de varias instituciones preexistentes – que siguen existiendo como subalternas- como lo era el comité asesor Presidencial y la Casa Militar. El estado mayor presidencial combinaba, por una parte lo que se denominaba la Casa Militar; que era todo el aspecto administrativo propio de la Comandancia en Jefe del Ejército – que todavía existe- y, por otro lado, también se encargaba –por intermedio del comité asesor de la junta- de llevar la relación del poder legislativo que, en ese entonces era la Junta de Gobierno. En ese sentido, lo que es, actualmente MINSEGSPRES es una jefatura del Estado Mayor del Presidente; evidentemente civil, pues, estamos dentro de un Estado de Derecho Democrático, pero que sigue cumpliendo esa misma función ;la misma lógica administrativa sobre el Poder Ejecutivo; es por ello, la relevancia que debe desempeñar dicho organismo y la patológica Burocracia que debemos destrabar de dicho mando medio dentro de las filas del Presidente pues de ellos depende, básicamente, toda la agenda presidencial y el resultado de las políticas públicas. Todo el entramado político de éstos funcionarios lo encontramos precisamente en dicho órgano del cual hice referencia en líneas anteriores.
En esa línea narrativa, debo señalar, que no debe confundirse MINSEGSPRES con el Ministerio de la Secretaría General de Gobierno. MINSEGSPRES funcionó bajo el nombre de Estado Mayor Presidencial”- como señalé más arriba -entre los períodos de año 1974- 1990, cuyo nombre -ahora Civil- fue renovado bajo la sigla MINSEGPRES en el Gobierno de Patricio Aylwin. Entre sus funciones según se desprende de la página de MINSEGSPRES, por nombrar algunas, tenemos las siguientes:
A) En cuanto al Presidente de la República y respecto de los diversos Secretarios de Gobierno, cumple el determinante rol de otorgar asesoramiento, siempre en cuestiones de orden administrativo, legal y político; respecto de sus relaciones para con los demás Órganos de Gobierno, demás poderes del Estado y Grupos Intermedios.
B) En general, salvaguardar la real y adecuada relación del los Órganos de Gobierno, y su ordenación para con los programas de aquel.
C) Coadyuvar en la substanciación de la agenda legislativa.
D) Formular estudios, exámenes, investigaciones, observaciones y – en general- todo tipo analítica determinante en la elección de decisiones y medidas desde el Poder Central.
E) Supervigilar el vigor y la usanza de la Ley 20.285 relativa al acceso a la Información Pública, en los diversos Estamentos de Gobierno; conjuntamente con generar, causar y promover legislación en temas ligados a la Transparencia, el acceso a la información pública y la probidad.
En otra parte tenemos a la DIPRES; la Dirección de Presupuestos que depende administrativamente del Ministerio de Hacienda. Fue creada en el año 1927 por una Ley Orgánica de Presupuesto (Ley 4.520 de 1927) la cual tenía como objetivo principal hacer eficiente la asignación de los recursos públicos dentro del Gobierno y su política fiscal.
Posterior a ello, se creó el decreto Nº1924 del año1929, la Oficina de Presupuestos, y posteriormente se publica la ley en comento (Ley 4520 Orgánica de Presupuesto) bajo el Gobierno de Alessandri se publicó otro decreto con fuerza de ley, esta vez el número 47, que vino a derogar la ley antedicha y que produjo grandes modificaciones sobre las técnicas políticas presupuestarias.
Este organismo cuenta con amplias facultades en base a la discrecionalidad administrativa que contempla su cargo. Es importante su función, ya que, dentro de sus objetivos tiene el de fortalecer el presupuesto, como instrumento de los recursos públicos en forma eficiente, estima las entradas, el rendimiento y optimiza la capacidad de movilización de los recursos. En el mismo sentido, promueve la eficiencia de los organismos públicos, informa a las instituciones públicas, al Congreso Nacional y a la ciudadanía sobre la asignación y aplicación de los recursos financieros del sector público.
Este organismo cuenta con fuertes incentivos para mejorar el desempeño institucional del sector público y ello no se armoniza con un mayor control. En ese orden de ideas, resulta preocupante la discrecionalidad de sus atribuciones; lo cual no necesariamente eleva la eficacia y la eficiencia de sus instituciones, pues al ser un cargo de confianza del Presidente de la República al igual que MINSEGPRES pueden convivir con el Poder Político que poseen para lograr acuerdos estratégicos entre el Gobierno Central, la ciudadanía, los partidos políticos y otros actores.
La asimétrica relación existente entre los mandos medios del Poder Ejecutivo y el presidente de la República generan que la Burocracia presente en sus funciones sea permeable a las opiniones o decisiones gubernamentales, en lo referente al destino de las políticas públicas del país.
La estructura de centralización y jerarquización de la administración de Chile en estos organismos, dificulta que niveles más bajos en jerarquía tengan algún grado de influencia en el Poder Ejecutivo. Sin ir mas lejos, en el proceso de formación de una ley en el cual interviene como colegislador el Presidente y sus Ministros – como asesores de este último-, de forma que existe discrecionalidad administrativa entre estos organismos: DIPRES y MINSEGPRES, lo cual va a influir negativa o positivamente en el proyecto final, ya que muchas veces en las decisiones que realiza el Ejecutivo, ambos organismos – DIPRES y MINSEGPRES, – no coinciden o uno anula la decisión del otro organismo. De todas formas, estos organismos cuentan con legitimidad, pero no siempre la legitimidad coincide con la legalidad.
Desde la teoría de la Burocracia , siguiendo al autor, Barry Bozeman y , según la mayoría de los autores existe mayor Burocracia en los organismos gubernamentales , nos podemos situar en el campo concreto de las instituciones analizadas que, según Kaufman introduce una teoría áspera en relación a los orígenes de la Burocracia y habiendo desarrollado algunas herramientas conceptuales adicionales ahora aplicaremos ésas herramientas a la cuestión de la Burocracia de las organizaciones gubernamentales, particularmente en nuestras instituciones de mando medio ejecutivo analizadas en este ensayo, la premisa básica es que las organizaciones gubernamentales no están inexorablemente destinadas a tener mas Burocracia que otras organizaciones. Sólo hay unos pocos atributos inherentes de las organizaciones gubernamentales que causan Burocracia, en especial, en el poder ejecutivo que concentra desde de su casa central muchos atributos que causan Burocracia y que están relacionados con la propiedad del Gobierno.
Los principales atributos correlacionados que conducen a la cinta roja en el caso concreto son: a) El control externo b) La homogeneidad c) el número de partes interesadas. Es decir, las organizaciones gubernamentales y las organizaciones privadas con los mismos niveles de control externo y el mismo volumen y diversidad de partes interesadas tendrían el mismo nivel de Burocracia derivadas de esas causas. Empero, las organizaciones gubernamentales poseen estos atributos en mayor medida que las organizaciones privadas, es decir, la propiedad del Gobierno está correlacionada con esos atributos. (Bozeman, 1993).
Luego, como veremos más adelante, ello debe subsanarse no con la eliminación de las funciones de alguno de estos órganos; si no, más bien, que la Alta Dirección Pública que poseen dichos organismos resulte eficaz a la luz del ideal burocrático de Max Weber:
“La cuestión es siempre esta ¿quién domina el aparato burocrático existente? Y siempre esa dominación tiene ciertas limitaciones para el no especialista” (Weber, 2014, p.347)
A) La Estrategia Política de los funcionarios de Nivel Medio.
Si hacemos una radiografía del poder central situado en las filas del poder ejecutivo, podemos encontrar dos centros de poder -que son aquellos que estamos analizando- con ello nos referimos al DIPRES y al MINSEGSPRES quienes entre sus funciones ya conocidas en líneas anteriores, analizan, monitorean y evalúan las políticas públicas; labores, que entre ambos órganos pueden superponerse. Ello tiene una razón muy simple, ambos organismos realizan funciones entorno a las políticas públicas; a través del “ Sistema de Control de Gestión” y el “Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental” Lo cual genera la pertenencia de dos ministerios muy politizados y con un sistema de control que es facultativo y, que cuando se realiza, es del todo débil. ¿ Es entonces una estrategia de dichos Ministerios utilizar el poder político y su propia discrecionalidad administrativa, para dirigir no sólo las políticas públicas sino también la decisiones del Presidente y el Congreso? Sin ir mas lejos, la MINSESGPRES dentro de sus funciones está, por ejemplo , la de “ El manejo de la agenda legislativa en el Congreso a través de las “urgencias” (Ahumada, 2014). Ello, hace al poder Ejecutivo aun mas centralizado y la información que de aquel órgano emana no es necesariamente mas eficaz, y al no existir una motivación en su decisión muchas veces se torna arbitrario. El exceso de esa superposición de poderes y funciones no protege al ciudadano promedio sino que lo trasforma en Red Tape y la centralización que podría servir para fines eficientes y eficaces sólo se vuelve burocrático para los demás miembros de la Sociedad; mas aun, si estamos en presencia de un Estado que si bien es Unitario , es también Democrático.
B) Discrecionalidad Administrativa: ¿Quién vigila a los vigilantes?.
El cine muchas veces es un reflejo de nuestra realidad social, a veces anterior, en ocasiones un atisbo del futuro. Cual reflejo lo encontramos en Watchmen:
“película situada en una época ficticia entre los años treinta y cuarenta, un grupo de justicieros enmascarados llamados los Minutemen aparecen como respuesta a la actividad criminal y se dedican a combatir la injusticia. No obstante por distintas razones la agrupación se ve mermada y acaba desintegrándose, dejándole el control de la ciudad a la policía. Varios años después una nueva generación de superhéroes, ahora llamados Watchmen («Vigilantes»), se consolida para trabajar activamente en la sociedad. Sin embargo, el político Richard Nixon, convertido en Presidente, después de utilizarlos para ganar la Guerra de Vietnam y derogar la Vigesimosegunda Enmienda, que prohíbe que alguien pueda ser elegido Presidente de los Estados Unidos más de dos veces, dicta la ley Keene, un acta que vuelve a los héroes ilegales y en consecuencia el grupo se retira de su auto-otorgado deber”.(Watchmen -película-,2009).
La frase “ quien vigila a los vigilantes” nos evoca precisamente los pasajes de esta película para entender, cuál es el límite , cuál es el control y la amplitud de facultades de los funcionarios de mando medio dentro del ejecutivo, esa casita de Gobierno que funciona cada día dentro de un Estado Moderno.
Para ello debemos partir definiendo en que consiste la discrecionalidad administrativa. En este sentido podemos afirmar que es una facultad atribuida por ley a un órgano de la Administración del Estado, para que este órgano frente a una determinada situación que motive su actuar, pueda optar libremente y dentro de los márgenes que fija el ordenamiento jurídico, la decisión que estime más razonable, conveniente, oportuna, eficaz y proporcionada, de acuerdo a los antecedentes que la justifican, evitando así incurrir en un acto u omisión arbitraria (Arancibia, 1996).
Dicho esto, debemos saber cual es el límite de dicha discrecionalidad, que hace definir que los actos de DIPRES y/o MINSEGSPRES sean discrecionales, mas no “ arbitrarios” . Uno de los elementos mas importantes y necesarios para terminar éste acápite es, precisamente la motivación en la decisión, pues, lo que distingue que un acto sea discrecional o arbitrario es, la forma racional en que se motiva la decisión , ya que esta es la única justificación del acto decisorio, a falta de ella , la decisión solo tiene como fuente la voluntad del agente, en cuyo caso hace al acto arbitrario.
Es relevante señalar que los actos discrecionales de la administración, y en el caso particular de DIPRES y MINSEGSPRES son necesarias, sin duda, dentro de un Estado de Derecho Constitucional y Democrático, mas aun considerando que son ellos quienes llevan la función de dirigir , orientar y ordenar la dirección administrativa, la potestad reglamentaria y política del ejecutivo, pero, no podemos perder de vista que es importante que se establezcan límites y controles mas eficaces que delimiten dicha discrecionalidad como se sugiere para finalizar mas adelante.
Las garantías procesales dentro de un Estado Democrático protegen a todos los ciudadanos de nuestra Republica contra las ilegalidades que pudiesen producirse. Siendo esa protección sólo un instrumento de nuestras pretensiones; para elevar la armonía y materialidad de lo constitucionalmente adecuado existen derechos fundamentales y bases en que se sustenta nuestra Institucionalidad, que obliga no solo a los particulares y organismos , sino también a todos los poderes del Estado a dirigir su actuar según lo señalado por la Constitución y las leyes. En ese orden de ideas, muchas veces las leyes y la creación de decretos no hacen mas que entorpecer los designios de nuestra Constitución.
La Burocracia, los ministerios politizados y la excesiva centralización de la información hace que las funciones de, particularmente los mandos medios del ejecutivo influyan en las políticas públicas que luego van a incidir directamente en la ciudadanía y la forma en que llevan a cabo esas políticas los organismos encargados de ejecutarlas.
La solución no es eliminar MINSEGSPRES ni DIPRES, pero si, reforzar los controles a dichos organismos; que éstos sean obligatorios cada seis meses, sujetos a evaluación y auditoría. La discrecionalidad no debe ser una libertad desmedida sino un actuar limitado , más aun en consideración que son cargos de exclusiva confianza del Presidente de la República. No puede ser una razón suficiente que dicha centralización y libertad permite mas estructura y eficacia en las políticas públicas. No debemos olvidar que todos los órganos del Estado tienen vinculación directa e inmediata en su actuar y en sus funciones con la Constitución, y, que un actuar discrecional que no posee control, convierte una acto discrecional en arbitrario y ello incide en todos los rincones de los beneficiarios de esas eventuales políticas públicas. (Santiago, 21 septiembre 2021)
Referencias:
- Ahumada, (2014). La administración presidencial y el control de la burocracia. Revista de Derecho Público, (76), Págs. 149-168. doi:10.5354/0719-5249.2014.35375
- Arancibia, J. (1996) Concepto de Discrecionalidad Administrativa en la Jurisprudencia Emanada del Recurso de Protección. Revista de Derecho Público, Julio Diciembre (Nº60) http://revistas.uchile.cl/index.php/RDPU/article/view/43261
- Bozeman, B. (1993). A Theory Of Goverment “Red Tape”. Journal of Public Administration Research and Theory, 3 (3), 273-304. http://doi.org/10.1093/oxfordjournals.jpart.a037171
- Moe, T. (1989). The Politics of Bureaucratic Structure”. https://poseidon01.ssrn.com/delivery.php?ID=130069006013112013126069124068012031034018053020030049097003096125124109002068080122020018034045018032097090107020114120111065044016056009084006126098006029099121123003034034024026064013069085127066076071091003102097123067117084011085017084095076119007&EXT=pdf&INDEX=TRUE
- Muñoz, M. (2005). Evaluación de Resultados en Chile: El sistema de seguimientos de la Programación Gubernamental. Revista del CLAD. http://unpan1.unorg/intradoc/group/public/documents/clad/clad0053503.pdf
- Watchmen (película), (2021, 6 Septiembre) En Wikipedia, la enciclopedia libre. http://es.wikipedia.org/wiki/Watchmen_(pel%C3%ADcula)
- Weber, M (2014). Economía y Sociedad (3ª Ed). Fondo de Cultura Económica.