1. ¿Qué opinión le merece la regulación constitucional de la huelga en el texto constitucional?

El derecho a huelga no se encuentra consagrado explícitamente en la Constitución vigente como un “derecho fundamental”: el inciso séptimo del numeral 16 del artículo 19 de la Constitución sólo indica los funcionarios y trabajadores a quienes se les prohíbe el ejercicio de la huelga.

Esta regla prohibitiva ha sido interpretada en el sentido de que el derecho a huelga está reconocido implícitamente por la Constitución como consecuencia de la aplicación del argumento a contrario: para aquellos trabajadores no comprendidos en la prohibición la huelga constituye un derecho fundamental.

La principal objeción a esta interpretación es la procedencia de constituir un “derecho fundamental” que estaría “implícito” en el texto constitucional. Esta cuestión no solo se refiere a la génesis, sino que también a las consecuencias que se derivan de ello: el contenido esencial del derecho a huelga y los tipos de huelga que pueden efectuar los trabajadores del sector privado (legal y extralegal).

2. ¿Considera que consagrar el derecho a huelga en términos negativos —prohibiéndolo a los funcionarios públicos— es un acierto del constituyente?

No tengo claro que el propósito del constituyente originario haya sido la consagración “negativa” del derecho fundamental a la huelga. La primera interpretación que la doctrina (Thayer y Novoa) realizó sobre el texto constitucional fue que la huelga (no se habló de derecho fundamental) estaba reconocida en forma clara, pero indirecta en la Constitución, y que el principio rector era que la huelga no podía comprometer la provisión de servicios cuya paralización causaba grave daño a la salud, la economía, el abastecimiento o la seguridad nacionales.

Es del caso indicar que solo en 2005 los profesores Humeres y Tapia hicieron suya la interpretación que el profesor Macchiavello había formulado en 1989 sobre la consagración “implícita” del derecho fundamental a la huelga en la Constitución. Esta interpretación fue posteriormente acogida por la Corte Suprema en 2014 y por el Tribunal Constitucional en 2020.

3. ¿Considera que la regulación constitucional del derecho a huelga en Chile se adecua al derecho comparado y a las normas internacionales?

El derecho a huelga no se encuentra contemplado expresamente en casi ningún tratado internacional y su consideración como derecho fundamental ha sido una tarea llevada a cabo por los respectivos órganos de interpretación de cada respectivo tratado.

En lo concreto, el derecho a huelga está reconocido en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU en el artículo 8.1, letra d) “según las leyes de cada país, y en el Protocolo Adicional de la Convención Americana de Derechos Humanos de la OEA en su artículo 8.1 con los límites fijados por la ley, los propios de una sociedad democrática, salvaguarda del orden público, protección de la salud o moral públicas, y derechos y libertades de los demás.

En el caso de la OIT: sus órganos de control han estimado que el derecho de huelga es un derecho fundamental de los trabajadores y sus organizaciones únicamente en la medida en que constituya un medio de defensa de sus intereses económicos, aunque no figure expresamente en la Constitución de la OIT ni la Declaración de Filadelfia, y tampoco esté específicamente reconocido en los convenios 87 y 98. Esta interpretación del reconocimiento implícito del derecho a huelga ha sido objetada por el grupo de empleadores desde 2012. Por ello, en enero de 2024, la OIT remitió a la Corte Internacional de Justicia una solicitud de opinión consultiva sobre si el derecho a huelga estaba o no reconocido por el Convenio 87. Esta solicitud aún no ha sido resuelta por la Corte de La Haya.

Al año 2020 el derecho a huelga había sido reconocido en la Constitución de 98 países, aunque sin una estructura en común. Así, en algunas constituciones el titular del derecho a huelga son los trabajadores y en otras son los sindicatos; algunas establecen límites al ejercicio de la huelga (servicios esenciales, fuerzas armadas, por ejemplo); otras delegan en la ley la regulación de la huelga; y, algunas incluso reconocen el lock out como derecho de los empleadores a la par que la huelga.

Con este nivel de desestructuración sobre el contenido del derecho a huelga a nivel internacional y en el derecho comparado, es difícil dar una respuesta categórica sobre el particular. Sin perjuicio de lo anterior, para el Comité de Libertad Sindical de la OIT: “el derecho de huelga puede limitarse o prohibirse: 1) en la función pública (fuerzas armadas y policía, y aquellos funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado), o 2) en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población). En consecuencia, la prohibición de huelga para los funcionarios públicos sin ninguna exclusión en la Constitución está en contradicción con las decisiones de los órganos de control de la OIT.

4. ¿Qué políticas públicas podrían implementarse para evitar los paros en el sector público y así garantizar la prestación continua de los servicios estatales?

Sin perjuicio de la discusión sobre la consagración implícita del derecho a huelga en la Constitución, para la doctrina y la jurisprudencia ordinaria y constitucional, hay una definición única: los funcionarios públicos tienen prohibido explicita y constitucionalmente ejercer el derecho a huelga. En consecuencia, los jefes de servicios públicos deberán velar por la prevención de las huelgas ilegales realizadas por los funcionarios a su cargo, y adoptar las medidas disciplinarias que sea del caso.

5. ¿Estima que ante el cese de actividades de los funcionarios públicos debiera aplicarse lo dispuesto en el Estatuto Administrativo, y eventualmente, la Ley de Seguridad del Estado?

Las huelgas ejecutadas por los funcionarios públicos están prohibidas constitucionalmente en forma expresa. Por ende, a menos que se interprete que se ha derogado por la práctica una regla constitucional, si se establece la responsabilidad de un funcionario a través de un sumario administrativo deberían adoptarse las sanciones del caso. La Ley de Seguridad del Estado contempla un delito en caso de huelgas ilegales que, además, “produzcan alteraciones del orden público o perturbaciones en los servicios de utilidad pública o de funcionamiento legal obligatorio o daño a cualquiera de las industrias vitales”. Si se dan los supuestos normativos, la autoridad podría invocar la legislación penal. En mi opinión, salvo casos calificadísimos, no es una buena idea recurrir al derecho penal para abordar un conflicto colectivo de carácter laboral.

6. ¿Qué cambios introduciría a la Constitución en materia de huelga?

En mi opinión, se hace necesario regular el ejercicio de los derechos colectivos de los funcionarios públicos: permitir la sindicación, la negociación colectiva y la huelga a la mayoría de ellos, y prohibir estos derechos a los funcionarios de las fuerzas armadas, orden y seguridad.

Del mismo modo, parece razonable regular el ejercicio del derecho a huelga en aquellos casos en que no se encuentra vinculado al ejercicio de la negociación colectiva, fijando los límites y márgenes de su ejercicio.