El Principio de confianza legítima ¿En búsqueda de un criterio definitivo que permita una objetiva aplicación?
Por Benjamín Ruz, Universidad de Chile
1. ¿Qué problemas acarrea la falta de un criterio uniforme respecto a la aplicación del principio de confianza legítima en materia de contratas?
Mira, el principal problema de no tener un criterio uniforme es la incertidumbre jurídica. Los funcionarios públicos no saben realmente qué esperar, y la administración pública se enfrenta a una falta de claridad en la gestión de su personal.
Sumado a ello, como lo señalé en un artículo que escribí, la falta de un estándar claro solo genera que los tribunales tengan que resolver caso a caso, generando un aumento en la litigiosidad y un desgaste tanto para los funcionarios como para el sistema judicial. Hasta el 2021, la CGR establecía que dos años eran suficientes para que operara la confianza legítima. Sin embargo, desde 2022, la Corte Suprema amplió ese plazo a cinco años, y en 2024, la CGR se retiró del debate declarando el tema como «litigioso».
Esto genera un impacto directo en la estabilidad laboral de miles de funcionarios, que antes podían acudir a la Contraloría y ahora se ven obligados a recurrir a tribunales. Es un retroceso en términos de certeza y protección de derechos.
Así que simplemente, lo llamaría una incerteza tremenda. Y lo que es peor, que esta incerteza, genera una dualidad para abogados que no conocen la materia o no se dedican a este tipo de materias y áreas de manera habitual, pero se aventuran a asesorar en esta área, ya que tendrán que elegir entre un recurso de protección o una demanda de tutela laboral. No teniendo la opción de interponer ambas. Y esto es un riesgo, para hoy, un funcionario que lleva 5 años en la administración, tener que dejarla, sin ningún tipo de compensación o indemnización, solo por el “cumplimiento del plazo”. 5 años parece un plazo de tiempo bastante extenso en el ámbito laboral, quizás si lo queremos ver desde otro prisma, responde a un factor político, al tener la lógica de “sobrevivir” o “permanecer” desde un gobierno a otro, pero para cualquier profesional, o trabajador, pasar, 3, 4 o 5 años en una empresa o institución, con buenas calificaciones, sin observaciones a sus servicios, ya sea pública o privada de manera continua, debería ser sinónimo de estabilidad y no mantenerlo en una incertidumbre constante.
2. ¿Cuáles son los principales riesgos que identifica que las controversias relativas a contratas sean resueltas con sujeción al principio de confianza legítima?
Bueno, el riesgo principal es que se puede generar un efecto de rigidez en la gestión del personal público. Si cada renovación de contrata se interpreta como un derecho adquirido, la administración pierde flexibilidad para ajustar sus necesidades de personal, si es que el plazo es poco prudente y dicho personal no está a la altura del cargo. El plazo que existía, hasta este dictamen en 2024, de dos años o periodos de 1 año, siendo renovado por un tercer periodo, respondía a mi parecer a algo bastante criterioso en el ámbito público. Considerando que, hacia una asimilación al mundo laboral privado, al considerar más de 2 renovaciones de contratos, pasaría a ser “indefinido”. Y las herramientas para poder generar una desvinculación siempre que fuese fundada y motivada, se mantenía. Ya sea, por un sumario, investigación, restructuración u otras causales que ya existen y se contemplaban.
Como otro factor de riesgo, por otro lado, la judicialización masiva es otro problema grave. La CGR ya no se pronunciará sobre estos casos, así que todos los funcionarios que consideren vulnerado su derecho deberán demandar. Esto sobrecarga el sistema judicial, que ya enfrenta retrasos significativos en materias laborales y administrativas. Ya se verán menos recursos de protección sobre esta materia, al haber ampliado este plazo a 5 años, básicamente. Criterio señalado por la E. Corte Suprema, en ya un centenar de fallos. Lo que significa una sobrecarga en los Juzgados Laborales, quienes tristemente en la actualidad tienen plazos desproporcionados y demoras que los dejan incluso fuera de los plazos dispuestos por la propia ley. En lo personal, que veo materiales laborales, en distintas comunas del Sur, donde la carga debería ser más baja, están dando audiencia para 3 o 4 meses después.
Además, hay un peligro de precarización, algunas instituciones podrían optar por reducir drásticamente las contratas y aumentar las contrataciones a honorarios, lo que desprotege aún más a los trabajadores. Y los funcionarios a honorarios, que habían logrado ciertos avances en 2022, ahora quedan completamente fuera del debate.
Lo que generaría por lo demás, un mayor coste en la administración, considerando las demandas de reconocimiento de relación laboral, nulidad del despido, etc.
3. ¿Cómo evaluaría el rol de la Corte Suprema al respecto?
La Corte Suprema ha tenido un rol fluctuante. En un principio, se alineó con la CGR y respaldó la idea de que dos años eran suficientes para generar confianza legítima. Sin embargo, en 2022, decidió cambiar drásticamente el criterio y extenderlo a cinco años.
Este nuevo estándar quedó consolidado en fallos como los Roles N° 26.112-2023, 26.131-2023, 26.279-2023 y 26.301-2023, en los que la Corte estableció que solo después de cinco años un funcionario puede alegar estabilidad laboral.
Desde mi perspectiva, esta decisión tiene un impacto negativo porque duplica el tiempo de incertidumbre para los funcionarios, permitiendo que la administración pueda desvincular personal sin justificación hasta el quinto año. La Corte Suprema, en este caso, optó por proteger más la discrecionalidad de la administración que la estabilidad de los funcionarios.
Quizás al interior del poder judicial, donde existe una carrera funcionaria alejada de un ámbito partidista o político funciona, pero en la administración pública, no podemos taparnos los ojos, eso no ocurre.
4. ¿Cómo evaluaría el rol de la Contraloría General de la República al respecto?
El rol de la CGR ha cambiado radicalmente. Antes era un actor clave en la protección de los funcionarios públicos, estableciendo un criterio claro de dos años como plazo para invocar la confianza legítima.
Sin embargo, el dictamen N° E561358 de 2024 representa un giro inesperado: la CGR se lava las manos y declara que la confianza legítima es un asunto litigioso, por lo que ya no emitirá pronunciamientos sobre la materia.
Esto es muy grave, porque deja a los funcionarios sin una vía administrativa rápida para defender sus derechos y los obliga a litigar en tribunales, lo que implica mayor tiempo, costos y desgaste emocional. En definitiva, la CGR ha pasado de ser un organismo protector a un mero espectador en esta discusión.
5. ¿Considera que los años de servicio son un criterio válido y suficiente para resolver la controversia que surge en relación a la continuidad de funcionarios públicos y la Administración del Estado?
No, no lo considero suficiente. Si bien la antigüedad en el cargo es un elemento importante, no puede ser el único criterio para determinar la estabilidad de un funcionario.
Deberíamos considerar otros factores, como, las evaluaciones de desempeño, un funcionario que ha recibido evaluaciones favorables debería tener mayor estabilidad. Pero quiero ser claro, evaluaciones realmente realizadas y practicadas, no como hoy en los servicios de este país, donde existe una escala de evaluación de 0 a 180, y al colocarle a un funcionario un 170, básicamente te denuncia por acoso, por que siente que le bajaste su calificación. A pesar de que se mantiene en lista 1° de distinción máxima. Pero esos 10 puntos, que pueden significar solo 1 por factor en escalas del 1 al 10, consideran que lo estas maltratando. En estos sentidos, la verdad, hay que reformar muchos temas en los servicios públicos.
Deberíamos también considerar las necesidades propias del servicio, si el cargo sigue siendo relevante para la administración, no tiene sentido desvincular a la persona que lo ocupa. Si es un profesional capaz, capacitado académicamente, con experiencia en su área, y ha dado buenos resultados, ninguna maniobra fuera del ámbito estrictamente profesional debería permitir que pierda su fuente laboral.
Si nos centramos en el tiempo, el problema de fijar un umbral de cinco años es que genera mayor inseguridad para los funcionarios más nuevos, que pueden ser desvinculados sin mayores explicaciones hasta cumplir el quinto año.
Un ejemplo de esto será el Ministerio de Seguridad creado recientemente, recuerda, hoy contratarán cerca de 1000 empleos nuevos, y en marzo del próximo año, serán casi todos cesantes. Tendrán menos de 1 año, no habrá confianza legitima, y un nuevo gobierno querrá colocar a personas afines a sus metas y fines. El problema de esto, es que luego, estos mismos profesionales no alcanzarán tampoco a cumplir este plazo de 5 años, quizás en el mejor de los casos estarán 3 o 4 años, ¿y volveremos a lo mismo? Un círculo vicioso de despidos quizás muchos de ellos injustificados que deja a funcionarios sin protección.
6. ¿En qué otros ámbitos se aplica el principio de confianza legítima en Chile?
Este principio no es exclusivo del derecho laboral de los funcionarios públicos como mucha gente cree. Se aplica también en diversas áreas del derecho público y si, principalmente en el ámbito administrativo, como son algunas por ejemplo en el ámbito del derecho urbanístico, referente a ciertos temas den el ámbito de los permisos de construcción entre otros, en materia tributaria, con ciertas garantías a que nosotros los “contribuyentes” no seremos perjudicados por cambios drásticos e intempestivos en los criterios de la administración, en materia a regulaciones respecto de beneficios o concesiones. Sin ser experto en las otras áreas, no es un principio que solo se limite al área laboral como muchos creen.
En el fondo, la confianza legítima busca evitar arbitrariedades en la actuación del Estado, asegurando cierta estabilidad en las relaciones jurídicas.
7. En el derecho comparado, ¿cuál es el alcance que se le atribuye al principio de confianza legítima?
Bueno, en el derecho comparado, el principio de confianza legítima tiene un desarrollo más estructurado y se considera un límite fundamental a la actuación de la Administración Pública. Es un concepto ampliamente aceptado especialmente en Alemania y España, donde cumple un rol de protección frente a cambios administrativos o normativos inesperados, siempre buscando, proteger de manera adecuada a los administrados.
En Alemania, por ejemplo, la confianza legítima está reconocida explícitamente en su Ley de Procedimiento Administrativo. Ahí, se protege a los ciudadanos cuando han recibido un acto administrativo favorable y han basado decisiones importantes en dicho acto. De todas maneras, hay que siempre tener en cuenta que esta protección no es absoluta, siempre hay límites. En España, por ejemplo, se ha sostenido que la confianza legítima impide que la Administración anule o modifique de forma abrupta decisiones previas que han generado expectativas en los ciudadanos.
En general, en la Unión Europea, se ha utilizado el principio de confianza legítima como un derecho derivado del Estado de Derecho y la seguridad jurídica. Se ha aplicado en materia de ayudas estatales, derechos de los ciudadanos y cambios normativos, exigiendo que cualquier modificación que afecte derechos que podrían ser considerados como “derechos adquiridos” sea previsible y proporcione garantías a los afectados
En Chile, la doctrina de la confianza legítima ha sido desarrollada en nuestra jurisprudencia y en algunos dictámenes administrativos, pero con un criterio cambiante. A mi juicio en Chile la falta de un criterio legislativo claro, lo que ha llevado a una evolución errática, con cambios abruptos en su interpretación, como el paso de los dos a cinco años en materia de contratas y la reciente decisión de la Contraloría de retirarse del debate
En definitiva, y concluyendo si miramos el derecho comparado, vemos que Chile necesita avanzar en una regulación más clara y predecible del principio de confianza legítima, para evitar la incertidumbre que actualmente enfrentan los funcionarios públicos y otros administrados.
8. ¿Considera que debiera legislarse y fijar criterios objetivos para aplicar con certeza e igualdad el principio de confianza legítima?
Sí, sin ninguna duda. El tema de la confianza legítima en nuestro país ha generado una gran incertidumbre hoy en los funcionarios. Hoy en día, en mi opinión este principio ha pasado de ser una herramienta de protección efectiva para los trabajadores a contrata, a convertirse en un terreno incierto, sujeto a cambios jurisprudenciales y administrativos que afectan la estabilidad laboral. Donde Contraloría, tiro la piedra, escondió la mano y dejo a su suerte esta interpretación.
Mira, la verdad, iría un poco más allá, creo que se debe legislar para dar una protección laboral más cierta a los funcionarios públicos, y una seguridad en el empleo y la continuidad pública.
Creo que una solución, es que solo los cargos de jefaturas, Direcciones, y quienes tienen gestión de recursos, deberían estar sometidos al estatuto y a las normas ADP, por ejemplo. Y los demás funcionarios, deberían estar bajo el Código del Trabajo. De esta manera, aseguras una continuidad, evitas el efecto de tener gente que no produce como debiese, y en caso que decidan acabar con el trabajo de una persona, por los motivos que fuesen, mientras sean fundados, esta persona será indemnizada, y no como hoy, que un funcionario con 5 años de trabajo, debe tomar una caja, llevarse sus cosas y no recibir el pago siquiera de sus vacaciones proporcionales.
1. ¿Qué problemas acarrea la falta de un criterio uniforme respecto a la aplicación del principio de confianza legítima en materia de contratas?
La pregunta no escapa al variopinto normativo que impera en el derecho administrativo y que precisamente lleva a que muchos temas sean abordados con reflexiones que, incluso a veces, resultan contrapuestos y apartados entre sí. La confianza legítima no es ajena a ello y de ahí que, siendo un asunto de suma relevancia para los servidores del sector público, la necesidad de una voz que uniforme los criterios se torna necesaria, y quien mejor que Contraloría para pronunciarse, dado el carácter vinculante de sus interpretaciones, las que precisamente ayudan a ordenar a la administración en sus decisiones, sin embargo parece ser que el Órgano de Control no tiene intenciones de seguir abordando asuntos que tengan que ver con la confianza legítima y le ha entregado esta trama a la casuística judicial.
2. ¿Cuáles son los principales riesgos que identifica que las controversias relativas a contratas sean resueltas con sujeción al principio de confianza legítima?
La confianza legítima tarde o temprano nos llevará al análisis macro respecto de la dotación de funcionarios existente en la administración y como esta ha ido aumentando a lo largo de los años. Cabe recordar que, primeramente, por vía de dictamen (E173171/2022) y después por reconocimiento legal (art. 15 de la ley N°21.640), las dotaciones de contratas experimentaron un aumento debido al traspaso a dicha calidad por parte de servidores contratados a honorarios que desarrollaban labores permanentes y propias del servicio al que pertenecían. Tal vez el lector también atribuya este crecimiento de dotación a las dificultades que pudiera presentar la desvinculación de un funcionario que pudiera hacer valer a su respecto, el factor confianza legítima que le asiste. Y en cierta medida no deja de tener razón.
Sin embargo, sería injusto atribuir a la confianza legítima la responsabilidad de esta sobrepoblación. En efecto, tal como muchos otros temas, nuestro país se caracteriza por ser reactivo, legislamos ex post, conforme las consecuencias y al fragor de la contingencia. Para entender la controversia que representa hoy la dotación de contratas existente en el sistema, hay que entender la normativa en plenitud. Y es que los principales cuerpos regulatorios (entiéndase los estatutos de la ley 18.834 y 18.883) son anacrónicos para los tiempos actuales, tanto así que temas como la flexibilidad de la jornada laboral (compatibilidad con la vida familiar), el trabajo remoto, la persecución de conductas de maltrato y acoso, incluso la protección o tutela de derechos fundamentales, han llegado tardíamente o incluso de manera residual. Para que hablar del ingreso a la administración, donde los sistemas de reclutamiento y selección muchas veces se subyugan a lo que decide el jefe de servicio, o el sistema de capacitaciones que se brinda a los funcionarios no pasa de la realización de cursos básicos sobre ofimática. Sumemos la inexistencia de prestaciones pecuniarias a los funcionarios a la hora de desvincularlos, lo cual es impensado.
Como es posible advertir, pudiéramos hablar de muchas deficiencias que destacan en el aparato público, por lo pienso que la confianza legítima presenta contrastes debido a que ella en principio pretende dar elementos de estabilidad y certeza a un vínculo laboral que no reconoce igualdad de condiciones entre los cocontratantes, pero que también puede generar distorsiones al ser vista como una pseudo inmunidad que asiste a los contratas.
3. ¿Cómo evaluaría el rol de la Corte Suprema al respecto?
La labor de la Corte Suprema ha sido de gran importancia por cuanto ella ha sabido entender el contexto de anacronismo normativo en que se desenvuelve la administración pública, especialmente en materia de gestión de personas. Los ejemplos abundan. Es precisamente la Corte Suprema quien comenzó a reconocer la tutela efectiva que asistía a funcionarios públicos de derechos de rango constitucional, es ella quien comenzó a extender el cerco en materia de protección ante actos de maltrato o acoso, y claro, ella sigue pronunciándose en materias de confianza legítima hasta ahora. Por cierto, no podemos soslayar que las decisiones del Excelentísimo Tribunal también se enmarcan dentro del llamado “efecto relativo” de las sentencias, sin embargo sus fallos inequívocamente son orientadores para todo el resto de la judicatura y efectivamente han encauzado la labor de este poder del Estado abriéndole las puertas a los funcionarios públicos, algo impensado hace años atrás.
4. ¿Cómo evaluaría el rol de la Contraloría General de la República al respecto?
Particularmente en lo tocante a la legítima confianza, y tal como expresé antes, la Contraloría General de la República tiene, a diferencia de los tribunales de justicia, una voz no sólo orientadora, sino vinculante para con los órganos sometidos a su fiscalización, por tanto, su visión respecto a un hito tan trascendente (la mayoría de las veces, traumático) como es la separación de un funcionario, es un insumo que brindaba definiciones claras a las autoridades a la hora de tomar decisiones. Lamentablemente al resolver abstenerse de pronunciarse en materia de confianza legítima, y considerando que un fallo judicial aplica sólo al caso concreto sobre el cual versa, deja a la administración en una nebulosa en estas materias. Concretamente hoy la desvinculación de un funcionario con 3, 5 o -por qué no- 10 años de antigüedad, es perfectamente posible, en tanto una sentencia judicial firme no disponga lo contrario (recordemos que el criterio actual de la Corte Suprema es de 5 años).
5. ¿Considera que los años de servicio son un criterio válido y suficiente para resolver la controversia que surge en relación a la continuidad de funcionarios públicos y la Administración del Estado?
Por cierto, que no. Como expresé antes, la confianza legítima presenta contrastes que pueden llevar a la propiciación de una realidad distorsionada, por ello la necesidad de una visión vinculante que ordene a la administración.
Los años de servicio deben ser entendidos como un indicio. Recordemos que la máxima de derecho del artículo 707 del Código Civil indica que “la buena fe se presume”, por tanto, si estamos ante un funcionario que ha permanecido por muchos años ligado a una institución, la primera observación que debemos hacer es que sus capacidades son las adecuadas y no al revés. Sin embargo, y también hice mención de ello, el anacronismo normativo del sector público ha decantado en la imposibilidad de tener una radiografía correcta y más acabada del nivel técnico de los servidores, sea porque el sistema de capacitaciones no es el mejor o el sistema de calificaciones no es el adecuado. Así, en tanto ello no sea revisado y actualizado, el buen o mal funcionario seguirá siendo un aspecto cautivo de la subjetividad, por tal razón los años de servicio adquieren una importancia exagerada al ser un factor objetivo y fácilmente medible.
6. ¿En qué otros ámbitos se aplica el principio de confianza legítima en Chile?
Son variados los ámbitos en que la confianza legítima se presenta. Por ejemplo, en el mismo derecho administrativo, este principio se aplica para proteger a los ciudadanos que han actuado de buena fe basándose en decisiones de autoridad, actos o normas administrativas que posteriormente son modificadas o revocadas. En materia tributaria, el principio de confianza legítima puede ser invocado por los contribuyentes que han actuado conforme a las normas y regulaciones fiscales vigentes, y que intempestivamente se ven afectados por cambios retroactivos o modificaciones que perjudican su situación fiscal. En materia contractual y mercantil, este principio ha sido invocado para resguardar el equilibrio entre las partes, distinto del principio de buena fe. En fin, en el derecho ambiental o en el derecho regulatorio también se reconoce la aplicación de este principio cuando las decisiones de autoridad cambian abruptamente.
7. En el derecho comparado, ¿cuál es el alcance que se le atribuye al principio de confianza legítima?
Una de las principales críticas que se formula a la incorporación de la confianza legítima en nuestro sistema sostiene que ella no existe en el derecho positivo chileno, siendo una homologación importada de la legislación alemana (Vertrauensschutz), sin embargo estos críticos olvidan instituciones que son plenamente aplicables aun cuando no están explícitamente consagrados en la normativa, como acontece con el abuso del derecho o la teoría de la imprevisión en materia contractual, por mencionar algunos.
Ahora bien, si observamos el derecho comparado, Europa muestra muchos avances en la materia. Al ya evidente ejemplo alemán, en España, el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional han desarrollado este principio dentro del marco del principio de seguridad jurídica, lo mismo en Francia y Reino Unido, en que la falta de norma explícita no les ha impedido aplicar este principio por parte de los órganos competentes. Por su parte América Latina también ha recepcionado esta influencia. La Corte Suprema argentina lo aplica en el ámbito administrativo, regulatorio y tributario. Similar es el caso de Brasil, Perú y México. Por su parte, Colombia es uno de los países donde el principio de confianza legítima ha tenido mayor desarrollo. La Corte Constitucional de Colombia lo ha reconocido como un principio fundamental del Estado social de derecho.
8. ¿Considera que debiera legislarse y fijar criterios objetivos para aplicar con certeza e igualdad el principio de confianza legítima?
Por supuesto. La confianza legítima no es más que un potente síntoma de la falta de actualización y modernización de la regulación normativa que rige a la administración del Estado. El ideal es una actualización integral, pero ello no sólo implica lo normativo, conlleva también un costo económico enorme y por ende, una voluntad política que esté dispuesta a asumir este cambio.
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