Por Ignacio Andrés Echeverría Cuín
Esta es una de las discusiones más importantes a nivel Constitucional, ya que evoca al principio de “Supremacía Constitucional”. Postulado que en la actualidad es universalmente aceptado y reconocido por la mayor parte de las Constituciones del mundo, y que guarda relación con la idea de que todos los órganos del Estado y los particulares quedan sometidos a la Constitución.
Sin embargo, siempre subsiste la posibilidad de que los órganos que ejercen los poderes instituidos sobrepasen las disposiciones de la Carta Fundamental y se extralimiten en el ejercicio de sus atribuciones, por lo que la sola declaración de la Supremacía Constitucional resulta insuficiente. Así es como en la actualidad, las Constituciones consagran y garantizan la vía jurisdiccional para dar eficacia real al principio referido, lo cual se ha denominado “Justicia Constitucional”. Esta es entendida como aquellas normas, principios, procedimientos e instituciones destinados a regular y estructurar las funciones del órgano encargado de interpretar el texto constitucional dentro de un Estado democrático.
Conforme a lo anterior, la doctrina en términos generales, suele aceptar dos grandes modelos o paradigmas: el estadounidense, de control difuso, y el austríaco, de control concentrado. Empero, la mayoría de los estudiosos ya no aceptan pacíficamente estas categorías, en razón a cómo han ido evolucionado los diversos sistemas en los últimos cincuenta años. Con todo, amerita analizar los paradigmas del derecho comparado enunciados precedentemente, para así entender la lógica del problema y los fundamentos de las alternativas que se barajan en la Convención Constitucional.
El modelo de control difuso: Estados Unidos
Se caracteriza por ser un modelo difuso (descentralizado), ya que todo juez tiene competencia para ejercer el control de constitucionalidad. Así mismo, es concreto, debido a que se ventila durante un juicio principal que tiene una causa y un objeto distintos, con ocasión de la aplicación de una ley en particular. Se ejerce un control represivo o a posteriori, ya que se aplica respecto de leyes ya promulgadas, y sus efectos son particulares o inter partes; es decir, causa efectos para las partes del juicio, pero no para todas las personas.
El modelo de control concentrado: Austria
Es un sistema concentrado, ya que el control de constitucionalidad se encuentra reservado a un órgano especialmente constituido para tal efecto, y es de control abstracto, porque consiste en analizar la conformidad a la Constitución de una norma de ley independientemente de la existencia de una causa judicial. Se ejerce un control represivo o a posteriori, siendo sus efectos generales o erga omnes, expulsando la norma del ordenamiento jurídico.
Algunos Tribunales Constitucionales en el derecho comparado
Alemania
Este tribunal, se diferencia del modelo austríaco, pues se inserta dentro del poder judicial, asemejándose más, en este punto, al modelo estadounidense. Sin embargo, la remisión de la norma al tribunal superior en este caso no es eventual, sino que obligatoria. Es decir, un juez que considere que la norma de la que depende la resolución del caso es inconstitucional debe elevar la cuestión ante el Tribunal Constitucional Federal (art. 100).
Colombia
Existe al igual que en Alemania, un modelo de control concentrado. Sin embargo, existe en paralelo, un sistema de control difuso y concreto de la constitucionalidad, sustentado en el artículo 4 (que establece el principio de supremacía constitucional). Así, cualquier juez de la república puede inaplicar una norma en un caso concreto, a través de la llamada “excepción de inconstitucionalidad”.
Bolivia
El Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia ejerce el control concentrado de la constitucionalidad, pero se inserta dentro de la estructura del poder judicial, similar a la forma en que lo hace la Corte Constitucional colombiana. Es un caso particular de hibridación, ya que combina diversos tipos de control y detenta una amplia gama de funciones.
Chile
La Constitución de 1925 no contempló originalmente la institución de un Tribunal Constitucional, el que fue establecido posteriormente por reforma constitucional de 1970, aconsejado por la cátedra universitaria de Derecho Constitucional en los años sesenta (Cumplido, Silva Bascuñán y Guzmán Dinator). Se tomó como modelo las jurisdicciones francesas y alemanas, otorgándosele la facultad para resolver las cuestiones sobre constitucionalidad suscitadas durante la tramitación de los proyectos de ley. En 1973, la Junta Militar disuelve el Tribunal por estimar que su existencia era “innecesaria”, en atención a que el Congreso había sido clausurado. En 1981 se restablece su funcionamiento, añadiéndole competencia para conocer de las leyes orgánicas, tal como ocurriría en los sistemas franceses y españoles.
La reforma constitucional de 2005 modificó la composición y atribuciones de este Tribunal. Así, sus 10 integrantes ahora son designados por el Presidente de la República, el Congreso Nacional y la Corte Suprema. Además, esta reforma radica de forma exclusiva el control de constitucionalidad de las leyes dicho organismo, revisando no sólo la constitucionalidad de las leyes durante su tramitación, sino que además conocerá de la acción de inaplicabilidad de las mismas. Valga mencionar, que esta acción no es en todo caso idéntica a la que anteriormente conocía la Corte Suprema, desde que ahora corresponde declarar la inaplicabilidad de un precepto legal cuya aplicación resulte contraria a la Constitución Política, por lo que se trata de un control concreto. Así, se puede identificar al sistema chileno actual como un modelo concentrado estricto, subsistiendo sin embargo, en las Cortes de Apelaciones y en la Corte Suprema, una forma de control constitucional en materia de tutela de derechos, a través de las acciones de amparo y protección.
Desde el año 2006 se aprecia un incremento relativo en comparación con el período anterior en el número de ingreso de causas, aumentando considerablemente a partir del año 2017. Cabe destacar, que una proporción importante de las causas que ha conocido el Tribunal Constitucional corresponden a acciones de inaplicabilidad contra la Ley N° 20.770 (más conocida como “Ley Emilia”), la Ley N°17.798 sobre control de armas y, especialmente, la Ley N°18.216 sobre penas sustitutivas.
No obstante, muchas críticas se han efectuado en los últimos años al Tribunal Constitucional, las cuales recaen sobre su carácter contramayoritario o el hecho de que actúe como una suerte de “tercera Cámara”, con todo uno de los aspectos que más críticas ha generado es el sistema de nombramiento de los jueces. Especialmente por parte del Presidente y del Congreso Nacional, que han designado (en ciertas ocasiones) a asesores o ex parlamentarios, algunos con escasa formación jurídica, lo cual dista de la tradición alemana y española, en las que es usual que lleguen al TC grandes juristas, académicos y jueces. En este sentido, el abogado, académico de la Universidad de Valparaíso y PhD en Derecho de la U. de Chile, Ricardo Salas Venegas, señala que “Desde el punto de vista de sus miembros, se puede concluir que el Tribunal Constitucional solo en una parte está integrado por ministros cuyos conocimientos, prudencia y destrezas argumentativas son reconocidas por la comunidad jurídica, por lo que se hace necesario un cambio en el procedimiento para su designación.
Algunos de los fallos más controvertidos del Tribunal Constitucional son:
La restricción de las facultades del Sernac, pues en este fallo se cuestionó la radicación en el Sernac de potestades que eran propias del Poder Legislativo y del Poder Judicial, como la dictación de normas generales en temas de consumo, y la resolución de conflictos entre proveedores y consumidores. Al respeco, el profesor de la U. de Chile y ex ministro del TC, Enrique Navarro, comenta que “si bien se reconoce la potestad sancionadora administrativa, le señala límites, a la vez que cuestiona severamente la circunstancia de que facultades que estaban radicadas en tribunales sean traspasadas a la administración”. Mientras su par de la U. Diego Portales, Javier Couso, la calificó de “activista”, lo que se advierte (a su juicio) “no solamente en la eliminación de importantes normas que fortalecían las facultades sancionatorias y normativas del Sernac, sino que, especialmente, en la expansión de sus propios poderes que efectúa el TC en este fallo”.
Otro de los fallos más comentados, fue el la reforma laboral impulsada por la ex Presidenta Michelle Bachelet que pasó por la revisión del Tribunal Constitucional con un fallo adverso al ser objetado en sus aspectos centrales por parte del pleno del organismo. En esa oportunidad, el TC declaró inconstitucional la titularidad sindical, elemento considerado como “el corazón” de la reforma, ya que permitía que los sindicatos fuesen los principales encargados de llevar adelante el proceso de negociación colectiva y ser los representantes de los trabajadores ante las empresas.
Otros de los puntos del proyecto rechazado fue el que buscaba extender los beneficios del sindicato a los nuevos afiliados.
Proyecto Constitucional de la Ex Presidenta Michelle Bachelet[1]
En relación al Tribunal Constitucional, el proyecto de Nueva Constitución aludido presenta modificaciones importantes. En primer lugar, se cambia todo el mecanismo de designación de miembros, estableciendo un mecanismo único donde participan todos los poderes del Estado: la Corte Suprema define terna a partir de un concurso público, el Presidente propone un candidato de dicha terna a cada una de las Cámaras, para que lo aprueben por 2/3 de sus miembros en ejercicio. En segundo lugar, se modifican sus atribuciones, pues si bien se mantiene el control preventivo, la reforma eleva el quórum para declarar un proyecto de ley como inconstitucional, obligando a que exista un consenso amplio (4/5 de sus integrantes). Así, se genera automáticamente una suerte de “deferencia” hacia el órgano democrático. Finalmente, se le otorga la atribución de resolver la nueva acción de protección establecida en el artículo 20 del mentado proyecto.
Propuesta de la Convención Constitucional
La Comisión de Sistemas de Justicia de la Convención Constitucional, aprobó[2] la creación de una Corte Constitucional, en reemplazo del actual Tribunal Constitucional. La propuesta entrega la “revisión represiva de la ley” a la Corte Suprema[3], que deberá conocer la acción de inaplicabilidad en una sala especializada de nueve jueces elegidos por sorteo, con lo que se regresa parcialmente a la fórmula establecida por las Constituciones de 1925 y 1980, previo a la reforma de 2005, cuando la acción era conocida por el pleno del máximo Tribunal. Por otra parte, existen dos proposiciones que entregan el conocimiento de la inaplicabilidad a la Corte Constitucional[4], en términos similares a los que están establecidos en la Constitución vigente, luego de la reforma de 2005.
Además, se establece una acción de inconstitucionalidad, en virtud de la cual un precepto legal puede ser declarado inconstitucional con efecto erga omnes y no sólo para las partes, como ocurre con la acción de inaplicabilidad[5]. No obstante, en la primera propuesta se limita a establecer que la sentencia de la Corte Suprema que declara la inaplicabilidad será enviada a la Cámara de Diputados, que podrá modificar o derogar el procedimiento en cuestión mediante un proceso simplificado. Al respecto, la abogada de la U. de Chile; Magíster de la Pontificia Universidad Católica de Chile y PhD en Derecho de la Universidad de Edimburgo, Constanza Salgado Muñoz, declara “Me parece muy bien, que si la sala considera que la inaplicabilidad se funda en la inconstitucionalidad de la norma legal, pueda declararlo en la sentencia y luego enviarla al Congreso para que revise la cuestión y haga o no las modificaciones pertinentes a la norma legal objetada”.
En definitiva, aún no se tiene absoluta claridad cúal de los dos órganos (Corte Constitucional o Corte Suprema) será el encargado finalmente de resguardar el principio de supremacía constitucional, lo cual será resuelto por el pleno de la Convención. Ahora bien, independiente de ello, ciertamente la propuesta actual modificará de forma sustancial las estructuras de nuestra justicia constitucional, alejándose de la experiencia de los últimos años, pues se pasará de un sistema con un Tribunal Constitucional muy criticado, a otro donde existirá un órgano (Corte Suprema o Corte Constitucional) con atribuciones que en lo fundamental se mantienen, pero con modificaciones importantes, agregando funciones jurídicas, eliminando otras y con ciertas innovaciones sobre todo en materia de Derechos Fundamentales[6], posicionándose así como el supremo intérprete de la Constitución.
Por el momento, solo resta seguir esperando el avance de la Convención para saber en definitiva, por cual modelo se opta a la luz de nuestra historia y los paradigmas del derecho comparado.
[1] https://www.bcn.cl/obtienearchivo?id=documentos/10221.1/76296/1/Mensaje%20Pdta.Bachelet.pdf
[2] https://www.cconstituyente.cl/comisiones/verDoc.aspx?prmID=2328&prmTipo=DOCUMENTO_COMISION
[3] https://www.chileconvencion.cl/wp-content/uploads/2022/01/89-6-Iniciativa-Convencional-Constituyente-del-cc-Christian-Viera-y-otros.pdf
[4] https://www.chileconvencion.cl/wp-content/uploads/2022/01/325-6-Iniciativa-Convencional-del-cc-Tomas-Laibe-sobre-Jurisdiccion-Constitucional.pdf
[5] Ibid.
[6] https://www.chileconvencion.cl/wp-content/uploads/2022/02/915-Iniciativa-Convencional-Constituyente-del-cc-Luis-Jimenez-sobre-Plurinacionalidad.pdf