Por Benjamín Gutiérrez Laurie, U. Chile.

A propósito del debate constitucional generado por el proceso constituyente en curso, pero incluso desde antes, existe un consenso en la necesidad de efectuar cambios sustantivos al Poder Legislativo, sin embargo, las propuestas concretas varían notablemente.

Uno de los elementos que mayor controversia pública genera es precisamente el mantenimiento del sistema bicameral consagrado en el artículo 46 de la actual Carta Fundamental, independientemente de las transformaciones que se le pudiere hacer, y que en términos generales se refieren a establecer un régimen asimétrico entre ambas cámaras, o transitar, derechamente, hacia un modelo unicameral, idea que, en cualquier caso, no es inédita en nuestra historia constitucional.

En efecto, cabe mencionar que en 1971 el entonces presidente Salvador Allende también estudió la posibilidad de suprimir la Cámara Alta. El anteproyecto elaborado señalaba que el sistema bilateral no respondía a una necesidad real, contribuyendo únicamente a dilatar y dificultar la adopción de decisiones oportunas, afectando la credibilidad frente a la opinión pública.

En un sentido similar se han pronunciado diversos sectores en la actual Convención Constitucional, y si bien actualmente se baraja la posibilidad de incorporar un Consejo o Cámara Territorial, muchos señalan que se trata más bien de una forma de unicameralismo encubierto, dadas las exiguas atribuciones que se piensa entregar al mencionado organismo.

Orígenes y desarrollo

El unicameralismo, como su propio nombre lo indica, es aquel sistema parlamentario que tiene como parte de su estructura una sola cámara legislativa en la que reside el órgano legislativo. De esta forma, todas las funciones representativas, legislativas, de fiscalización y nombramientos, que en el sistema bicameral se reparten entre ambas cámaras, en este son efectuadas por solo una.

En este sentido, y tal como señala la académica de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Izaskun Linazasoro, si bien en principio podemos hablar de congresos bicamerales desde la antigüedad, aunque su conceptualización como la conocemos hoy comenzó en la Edad Media y su desarrollo culmina con la Independencia de Estados Unidos en donde el Senado representa a cada Estado por igual y la Cámara de Representantes es proporcional a la población; el unicameralismo tampoco es una cuestión nueva: nuestro primer Congreso de 1811 fue unicameral.

Unicameralismo perfecto e imperfecto

Los sistemas unicamerales se pueden subdividir a su vez en unicamerales perfectos e imperfectos; siendo los primeros aquellos en que la cámara única desarrolla sus funciones de manera integral a través de comisiones especializadas. Un ejemplo de esta alternativa es el establecido en la Constitución Política Peruana de 1867 y actualmente en países como Ecuador y Venezuela.

Por su parte, el sistema unicameral imperfecto es aquel en que, a diferencia del anterior, la Cámara no desarrolla las funciones de una manera integral, es decir, se produce una fragmentación interna, existiendo un órgano dentro de la misma que funciona como una segunda Cámara, y es el caso de la Constitución Política peruana de 1823, con la presencia de un Senado conservador, y en la actual de 1993, con la Comisión Permanente [artículo 42 y siguientes, Reglamento del Congreso de la República ].

Fundamentos del unicameralismo

Dogmáticamente, existen una serie de argumentos a favor de un sistema legislativo unicameral, entre ellos es posible señalar los siguientes :

Primero, se ven reflejados de mejor manera los intereses mayoritarios, garantizando de esta forma una mayor representatividad, generándose una democracia horizontal no tutelada.

Desde esta perspectiva, se suele mencionar que la Cámara alta viene a ejercer una tutela respecto de las mayorías reflejadas en la Cámara baja, y en la gran mayoría de los casos con un sesgo conservador.

Respecto del contraargumento relativo a una posible tiranía de la mayoría, desarrollado originalmente por el destacado jurista e ideólogo literal Alexis de Tocqueville en su libro «La democracia en América», se replica que, en cualquier caso, no es un fenómeno exclusivo de los sistemas unicamerales, puesto que bien puede darse en los bicamerales, en caso de producirse una doble mayoría en ambas cámaras.

Segundo, el debate es más breve y eficiente. Por contraposición, se arguye que los sistemas bicamerales complican el aparato legislativo, generando un retardo en la resolución de problemáticas urgentes, lo cual afecta a la población y desprestigia la institucionalidad.

En esta misma línea, se argumenta que un sistema unicameral produce un proceso de formación de las leyes que es mucho más sencillo y claro para los ciudadanos, lo cual redunda en una mayor legitimidad de éstas.

Tercero, disminuye el gasto en asesoría técnica e investigación, lográndose de esta forma un ahorro de recursos públicos que podrán dirigirse a las siempre crecientes necesidades.

Cuarto, la división del poder legislativo en dos cámaras genera su debilitamiento frente al Poder Ejecutivo, particularmente en sistemas presidenciales.

Combinación esta que, muy por el contrario, y al menos para el caso chileno, con el proceso constituyente en curso, critíca fuertemente la connotada historiadora y académica de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile Sofía Correa en una columna de opinión [EMOL, Presidencialismo con Congreso Unicameral, 6 de febrero de 2022 ].

En este sentido, señala que Presidencialismo con una Asamblea Unicameral, como en su concepto se propone, configura claramente un populismo totalitario, poniéndose en riesgo la democracia representativa misma, con limitación del poder estatal, libertades públicas y división de poderes. Dados las amplias potestades de las cuales gozaría el Presidente, no le resultaría difícil controlar la composición de la Asamblea, o al menos neutralizar cualquier oposición en la misma.

Distribución del unicameralismo en el mundo

Contrariamente a lo que se suele creer, y según un estudio desarrollado por la Plataforma Contexto, en el mundo democrático existe una primacía de sistemas unicamerales, siendo América el único continente en que existe una mayoría bicameral.

En efecto, mientras que en América existe únicamente un 37.5% de sistemas unicamerales, en los otros continentes, dicha proporción es de un 60,7% en África, 63.4% en Europa, un 60,9% en Eurasia y un 80% en Oceanía [Plataforma Contexto, Unicameralismo vs. Bicameralismo, 2022 ].

Así las cosas, entre esta mayoría de naciones que incorporan un Congreso unicameral es posible mencionar a China, Costa Rica, Croacia, Cuba, Dinamarca, Ecuador, Finlandia, Israel, Nueva Zelanda, Panamá, Portugal, Corea del Sur, Suecia, Turquía, Venezuela y Ucrania.

En el ámbito sudamericano, un caso paradigmático de unicameralismo es el peruano, que surge como un intento para disminuir el Poder Legislativo, concentrando el poder y desde un punto de vista estructural, desarticular el componente de representación territorial; sin embargo, sucesivas reformas le han dotado de importantes poderes de control y fiscalización por sobre el Ejecutivo, teniendo en la actualidad la posibilidad de censurar gabinetes completos o la de destituir el Presidente de la República o declarar su incapacidad moral para el cargo [artículo 99 en relación con el 117 y 113, respectivamente; Constitución Política del Perú ]

No obstante, el mencionado sistema ha sido puesto en entredicho dada la inestabilidad que se ha generado en el último tiempo, particularmente a través de las recurrentes mociones de remoción en contra de diferentes presidentes y que han provocado la caída en el último tiempo de los exmandatarios Pedro Kuczynski (2018) y Martín Vizcarra (2020), sin mencionar que el actual mandatario, Pedro Castillo, desde el inicio de su gobierno en julio de 2021, ya se ha enfrentado a dos de estos procesos.

Sin embargo, los expertos coinciden en que en sí mismos los sistemas unicamerales no son malos o buenos, dependiendo en cambio de las atribuciones concretas y la composición del organismo. En efecto, se sostiene que el problema de fondo es precisamente este último, puesto que ya sea que el Congreso tenga una o dos cámaras, el punto de partida es que el Gobierno tenga las mayorías necesarias, siendo particularmente grave en países donde no existe una cultura política consolidada, basándose únicamente en incentivos políticos de corto plazo.

Sobre este punto, advierte el académico y Doctor en Ciencia Política Christopher Martínez en una entrevista realizada por este medio que, si bien la inestabilidad política no es inherente a los sistemas unicamerales, “dado que al unicameralismo se le alaba por su supuesta rapidez y eficacia, es más probable que demandas (legítimas o no) sean cursadas sin mayor deliberación en la cámara única. Es decir, dado que no hay una segunda cámara con poder real que ponga una pausa o favorezca la deliberación en momentos de tensión política, y en un contexto de partidos inexistentes como en Perú, se podría decir que al tener sola una cámara es más fácil que estos conflictos escalen y terminen en crisis de gobernabilidad”.

Formas de Estado, Régimen de Gobierno y Sistema Legislativo

La forma de Estado se refiere al modelo de organización de un Estado territorialmente; siendo paradigmas clásicos el Estado Federal y el Unitario, teniendo como alternativa intermedia y más desconocida el Estado Regional, incorporado precisamente en la actual propuesta de Constitución .

Por su parte, el régimen de gobierno alude a la relación entre los diferentes poderes, particularmente el Ejecutivo y el Legislativo. En este sentido, las alternativas tradicionales son los regímenes presidencialistas y parlamentarios, encontrándose como una tercera vía el Régimen Semi Presidencial, este último el modelo vigente en Francia.

Lo previamente expuesto resulta relevante, puesto que como ha señalado el abogado constitucionalista Luis Acevedo en una reciente entrevista para este medio , es relevante considerar todos los elementos que componen y entrecruzan en un sistema político, puesto que este no se agota en un Congreso unicameral o bicameral. Así, dos elementos importantes a considerar son precisamente el régimen de gobierno, como también la forma de Estado.

Desde esta perspectiva, resulta relevante tener presente que, según señala Contexto, el sistema unicameral es el mecanismo más utilizado por los regímenes democráticos, ya sean estos presidenciales, semi presidenciales o parlamentarios; asimismo, y esta vez en consideración a la forma de Estado, el unicameralismo suele estar presente en Estados unitarios y de menor tamaño.

En particular sobre la coexistencia de un Estado Regional y un Sistema Legislativo Unicameral, si bien existe un acuerdo en que no se trata de una inviabilidad absoluta o per se, no encajan coherentemente. Así, menciona Linzasoro que, “en teoría, un Estado Regional debiese ir de la mano con un sistema bicameral que fortalezca el rol de las regiones en la toma de decisiones en la Cámara Territorial. Por ello es que los países con poderes legislativos unicamerales son en general pequeños y homogéneos”.

Por un lado, se busca empoderar a las regiones en la toma de sus propias decisiones con la implementación de un Estado regional. Pero, por otro, con el unicameralismo de facto –que contempla un Congreso que sí tiene poder real, el cual está compuesto en base a criterios poblacionales, y una cámara externa con carácter territorial a la que le dota de una influencia muy limitada– claramente se busca que las regiones no tengan un poder real en las decisiones de alcance nacional, sostiene Martínez.

Ahora bien, se debe considerar que el panorama aún no está totalmente claro, puesto que la Comisión de Sistema Político no ha desarrollado mayormente el sistema propuesto, se piensa en un sistema de distribución de competencias subsidiario que va desde lo local, hacia lo regional y lo nacional, como señala Linazasoro, de modo que se podría pensar que las normas que pasen por la Cámara Territorial, podrían ser aquellas más relevantes en términos de competencias, tanto políticas como administrativas.

En cualquier caso, se debe tener presente que los elementos a considerar son múltiples, pudiéndose contar también entre ellos el funcionamiento del sistema electoral y el de los partidos políticos, así como elementos socioculturales presentes en los diferentes países; teniendo siempre en consideración que en la práctica no existen condiciones o aspectos a considerar fijos que determinen cual es el sistema adecuado en cada país.