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Hay dispersión de votos.

TC declaró inconstitucional normas contenidas en proyecto de ley sobre el sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación parvularia, básica y media, y su fiscalización.

La decisión fue acordada, en lo relativo a los artículos 45 y 108 del proyecto de ley sometido a control, con el voto en contra del Ministro Venegas, quien estimó que tales normas son propias de la ley orgánica constitucional a que alude el artículo 38 de la Constitución y son inconstitucionales, por atentar contra la carrera funcionaria de los funcionarios de la Administración del Estado garantizada en dicha disposición constitucional.

16 de agosto de 2011

En el marco de un control preventivo y obligatorio de constitucionalidad, el TC declaró la inconstitucionalidad de normas que regulan materias propias de ley orgánica constitucional contenidas en el proyecto de ley, aprobado por el Congreso Nacional, sobre el sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación parvularia, básica y media y su fiscalización.
Las normas cuestionadas estaban consagradas en los artículos 19, inciso segundo, parte final, y 86 del proyecto de ley objeto de control. La primera establecía que en contra de las resoluciones que clasifiquen a los establecimientos educacionales, de acuerdo al artículo 17 del proyecto aludido, los recursos administrativos de la Ley Nº 19.880 procederán “solo en virtud de algún error de información o procedimiento que sea determinante en la ordenación del establecimiento educacional”. La segunda, por su parte, señalaba que “contra la sanción de amonestación no procederá recurso alguno”.
El TC, luego de precisar las normas sometidas a su control –artículos 9°, 10, 11, 19, 32, 33, 34, 35, 38, 41, 42, 43, 45, 47, 48, 49, 84, 85, 86, 98, 101, 102, 103, 104, 108 y 112 permanentes–, que abordan, entre otras materias, la Agencia de Calidad de la Educación como servicio público funcionalmente descentralizado que se relacionará con el Presidente de la República a través del Mineduc y que tendrá por finalidad evaluar y orientar el sistema educativo, y la Superintendencia de Educación, la que tendrá por objeto fiscalizar que los sostenedores de establecimientos educacionales se ajusten a la normativa vigente y a las que en el futuro pueda establecer la aludida Superintendencia, precisa las normas que fueron remitidas para el ejercicio del control de constitucionalidad preventivo, respecto de las cuales, sin embargo, no emitiría pronunciamiento por no contener materias propias de ley orgánica constitucional: artículos 9°, 10, 11, 19, inciso primero, 34, 35, 41, letras c), d), e), f), h), i), j), k), l), m), n), ñ) y o), 42, 43, 45, 47, 48, 49, letras a), c), d), e), f), g), h), i), j), l), m), n), ñ), o), p), q), r) y s), 84, 85, incisos segundo, tercero y cuarto, 98, 101, 102, 103, 104, 108 y 112 del aludido proyecto de ley.
Conforme con la interpretación que deriva de su texto, con la naturaleza de las leyes orgánicas constitucionales dentro de nuestra normativa jurídica y con el espíritu del constituyente al incorporarlas a la Carta Fundamental, la sentencia acota las disposiciones del proyecto, que han sido consultadas y están comprendidas, según corresponda, dentro de las materias que el Poder Constituyente ha encomendado que sean reguladas por las leyes orgánicas constitucionales. Dichas normas son: artículos 19, incisos segundo y tercero, 32, 33, 38, 41, letras a), b) y g), 49, letras b) y k), 85, incisos primero y quinto, y 86.
A su respecto, la Magistratura Constitucional indica aquellas normas sobre las que, pese a no estar sometidas a su control preventivo de constitucionalidad, ejerció la referida potestad por tratarse de materias propias de ley orgánica constitucional: artículos 1°, 3°, letras a), b) y g), 4°, inciso primero, 50, 73, letras c), d), e) y f), 74, 76, letras c) y d), 81, 83, 94 y 110 del proyecto de ley sobre el “Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media y su Fiscalización”.
Más adelante el fallo declara la constitucionalidad de ciertas normas orgánicas constitucionales comprendidas en el proyecto de ley remitido – artículos 1°, 3°, letras a), b) y g), 4°, inciso primero, 19, incisos segundo, en la parte que dispone: ”Dicha resolución podrá ser impugnada mediante los recursos administrativos señalados en la ley N° 19.880, y tercero, 32, 33, 38, 41, letras a), b) y g), 49, letra k), 50, 73, letras c), d), e) y f), 74, 76, letras c) y d), 81, en la parte que dice: “ni la de revocación del reconocimiento oficial del Estado”, 83, 85, inciso quinto, y 94– y, al mismo tiempo, la constitucionalidad de algunas normas orgánicas constitucionales comprendidas en idéntico proyecto de ley en el entendido o alcance que respecto de cada una de ellas señala. Así, el artículo 19, inciso tercero, se declaró constitucional, en el entendido que no menoscaba el derecho a reclamo, ya que sólo crea un ficticio recurso de reposición para ante el Secretario Ejecutivo, en circunstancia que de él no emana el acto objetado, además de ampliar la posibilidad de deducir el recurso jerárquico ante el Consejo a un caso que, en los términos explicados, de ordinario no sería procedente.
En este orden de ideas, prosigue la sentencia, que el artículo 49, letra b), del proyecto, es declarado constitucional en el entendido de que sin perjuicio de la atribución fiscalizadora que este precepto confiere a la Superintendencia de Educación, quedan subsistentes las facultades de fiscalización que corresponden a la Contraloría General de la República en relación con el uso de recursos públicos. Asimismo, el artículo 85, inciso primero, del proyecto es constitucional en el entendido de que la acción de reclamación que dicho precepto contempla es sin perjuicio de los otros recursos y acciones constitucionales y legales que procedan, al paso que el TC estimó que el artículo 110 es propio de una ley orgánica constitucional y que es constitucional en el entendido que lo es sin perjuicio de las demás atribuciones que le competen a la Contraloría General de la República.
Por último, el fallo concluye declarando, por una parte, la inconstitucionalidad del artículo 19, inciso segundo, frase final, por cuanto restringe una de las “Bases Generales de la Administración del Estado” a que alude el artículo 38, inciso primero de la Constitución, así como la Ley N° 18.575, dictada en su virtud, habida cuenta de que coarta el principio de impugnabilidad de los actos de la Administración, incluido por esta ley en su artículo 2°, al señalar, en términos amplios, que “todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dará lugar a las acciones y recursos correspondientes”. Tal reducción es inconstitucional, ya que no aparece justificado que la resolución específica de que se trata sólo pueda ser objetada, por vía administrativa, únicamente en esos dos supuestos, excluyendo los otros a que naturalmente se puede extender la invalidez de un acto administrativo. Como tampoco aparece razonable menoscabar el régimen recursivo general con el designio de inmunizar las decisiones de un servicio público en particular, cuyo es el caso de la Agencia de Calidad.
Por otra parte, el TC objeta la constitucionalidad del artículo 86 del proyecto de ley, toda vez que contraría el principio constitucional de impugnabilidad, en cuya virtud todo acto administrativo, sin excepción, puede ser revisado a instancias del afectado, sea que acuda ante el propio emisor o bien ante un tribunal, previamente o con posterioridad a que éste produzca efectos, de conformidad con lo prescrito en los artículos 7º y 38 de la Constitución Política, y 2º, 3º, inciso segundo, y 10 de la Ley Nº 18.575. En efecto, agrega la sentencia, no existe fundamento alguno que justifique cometer una derogación singular, esto es abolir para este caso particular el principio general de que todo acto administrativo es siempre reclamable. Ni aún a pretexto del aparente ínfimo rigor de éste, si se considera que un conjunto de amonestaciones a firme podría producir efectos adversos en contra del sancionado, al consolidar un estado de reprochable conducta por su parte.
Los Ministros Fernández Fredes, Carmona y García, fueron partidarios de formular la siguiente prevención respecto del artículo 85 inciso primero, en el sentido de que establece un contencioso administrativo especial, pues permite impugnar ante la Corte de Apelaciones resoluciones que dicte el Superintendente de Educación. Dicha reclamación sólo puede formularse respecto de las resoluciones que “no se ajusten a la normativa educacional”, de tal forma que al ser un contencioso administrativo especial, corresponde al legislador definir la causal que lo hace procedente. Esta puede o no coincidir con las causales que existen para presentar recursos administrativos u otros recursos jurisdiccionales.
Los Ministros Carmona y García, por un lado, previenen sobre el artículo 108, letra a), estableciendo que una norma igual que la examinada estaba contenida en el artículo 12 de la Ley Nº 20.417; y que esta norma fue considerada por la Magistratura Constitucional, en la STC Rol Nº 1554, como propia de ley simple; y que, como consecuencia de lo anterior, consideran que no existen razones para innovar en esa calificación y, por tanto, emitir un juicio sobre ella, pues esta Magistratura solamente puede pronunciarse sobre la constitucionalidad de las leyes orgánicas constitucionales mediante control preventivo.
En torno al inciso primero del artículo 44 del proyecto de ley remitido, los Ministros Viera-Gallo y Aróstica previnieron que esta norma es propia de ley orgánica constitucional, y constitucional en el entendido de que no envuelve en ningún caso una causal suficiente para negar el acceso a la información pública según lo preceptuado por el artículo 8° de la Constitución.
La decisión fue acordada, en lo relativo a los artículos 45 y 108 del proyecto de ley sometido a control, con el voto en contra del Ministro Venegas, quien estimó que tales normas son propias de la ley orgánica constitucional a que alude el artículo 38 de la Constitución y son inconstitucionales, por atentar contra la carrera funcionaria de los funcionarios de la Administración del Estado garantizada en dicha disposición constitucional.

El mismo Ministro Venegas, conjuntamente con los Ministros Vodanovic, Viera-Gallo y Aróstica, estuvieron por declarar inconstitucional el artículo 85, inciso primero, del proyecto de ley, al señalar que “Los afectados que estimen que las resoluciones del Superintendente no se ajustan a la normativa educacional, podrán reclamar ante la Corte de Apelaciones correspondiente, dentro de un plazo de quince días contado desde la notificación de la resolución que se impugna, para que las deje sin efecto”, por cuanto el ordenamiento jurídico nacional no admite cortapisas para que los tribunales revisen la plena conformidad a derecho de cualquier acto de la autoridad, salvo cualificadas excepciones de bien común, debidamente justificadas, no es aceptable que el precepto examinado, sin incurrir en una diferencia infundada, limite este remedio judicial al solo evento que la decisión por su conducto objetada vulnere una preceptiva sectorial determinada.

De igual modo, la decisión fue acordada con el voto en contra del Ministro Bertelsen en lo relativo a los siguientes artículos: 11, letra a), que otorga a la Agencia de Calidad de la Educación la atribución de diseñar y aplicar un sistema de medición de los resultados de aprendizaje de los alumnos, el que debe realizarse “mediante instrumentos y procedimientos estandarizados, válidos, confiables, objetivos y transparentes”, precepto que debe ser considerado de rango orgánico constitucional y conforme a la Constitución Política; y 73, que establece las sanciones que los directores regionales de la Superintendencia de Educación pueden aplicar en caso de incumplimiento de la normativa educacional, precepto que debe ser considerado íntegramente orgánico constitucional y conforme a la Constitución.

La declaración de ley orgánica de las letras a) y b) del artículo 3°, fue acordada con el voto en contra de los Ministros Fernández Fredes, Carmona y García, quienes estuvieron por considerar que dichas normas son propias de ley simple. Idénticos Ministros que contrariaron la decisión de declarar inconstitucional una parte del inciso segundo del artículo 19, ya que, arguyen, la materia regulada en el inciso segundo del artículo 19, que ha sido objetado por la mayoría, es un asunto de ley simple; la norma objetada no restringe arbitrariamente la causal para hacer procedentes los recursos señalados en la Ley N° 19.880, al tiempo que no cabe invocar como infracción el que se restrinja la causal del artículo 2° de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado.

El mismo triunvirato de Ministros disidentes acordó con su voto en contra la decisión de declarar como orgánico constitucional el inciso tercero del artículo 19. En tal sentido aducen que el proyecto otorga a la Agencia de Calidad de la Educación la naturaleza jurídica de servicio público descentralizado, no procediendo contra sus resoluciones el recurso jerárquico: precepto que constituye una modificación a la Ley N° 19.880 que regula los recursos de reposición y jerárquico, por lo tanto, al igual que la norma modificada, reviste el carácter de una ley simple.
Magistrados que también unificarían su disidencia en torno al entendido sobre el artículo 49: es que, manifiestan, sólo le corresponde al legislador establecer las atribuciones de los órganos públicos. Y respecto a la Contraloría, es al legislador orgánico al que le cabe esa tarea, no al Tribunal Constitucional.
Una disidencia que extendería su unidad en torno a la decisión de declarar como orgánico e inconstitucional el artículo 86 del proyecto, en torno al cual expresan en esencia que no ven que se afecte la impugnabilidad de los actos administrativos. Es el legislador el que define el racional y justo procedimiento, tanto en materia judicial (art. 63 N° 3, de la Constitución), como administrativo (art. 63, N° 8). Esta propia Magistratura ha reconocido la discrecionalidad del legislador para regular los procedimientos de acuerdo a la naturaleza del conflicto involucrado (por ejemplo, roles 519, 576, 821, 1373, 1432, 1535). Lo relevante es que se evite la indefensión (rol 1432).
Y en torno al entendido sobre el artículo 110, perseveran los Ministros Fernández Fredes, Carmona y García concurriendo a la decisión con su voto en contra, por cuanto afirman que tal entendido, en la medida que se refiere a atribuciones que la Constitución le entrega a la Contraloría, es reiterativo. En cambio, respecto de las demás atribuciones, el entendido es distinto, pues implica agregar facultades a aquellas que el Congreso otorgó a dicho organismo de control dentro del ámbito de su libre configuración normativa
En la parte relativa a los artículos 32; 33; 38 y 41 letras a), b) y g), del proyecto, la decisión fue acordada con el voto en contra del Ministro Fernández Fredes, quien fue de opinión de que se declararan como normas no propias de ley orgánica constitucional. Opinión que, con respecto al artículo 38, comparte el Ministro Viera-Gallo.
Sobre los artículos 45, letra a), y 108, letra a), del proyecto, la decisión contó con los votos en contra de los Ministros Fernández y Viera-Gallo, quienes fueron de la opinión de que ambos preceptos se declararan normas orgánicas constitucionales e inconstitucionales.

Vea texto íntegro de la sentencia.

Vea texto íntegro del proyecto de ley y del expediente.

Vea texto íntegro del mensaje, informes, discusión y tramitación.

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