El TC rechazó el requerimiento de inaplicabilidad que impugnaba el inciso segundo del artículo 168 de la Ordenanza General de Aduanas.
La gestión pendiente invocada es un juicio penal seguido ante el Juzgado de Garantía de San Bernardo, en el cual se dictó el auto de apertura de juicio oral y donde el requirente tiene la calidad de imputado y acusado.
Este estima que la aplicación en ella de la norma legal impugnada vulnera el principio de reserva de la ley penal, en su vertiente del principio de tipicidad que asegura la Carta Fundamental en su artículo 19 N° 3, por cuanto la figura delictiva establecida en dicho precepto legal -que en doctrina se denomina “contrabando propio”-, corresponde a una ley penal en blanco, porque si bien expresa la conducta típica lo hace parcialmente, entregando la precisión de la misma a una norma reglamentaria a la cual no se reenvía de manera alguna.
La sentencia de la Magistratura Constitucional dividió su contenido en diversos votos de rechazo.
Así, el primer voto de rechazo del requerimiento en cuestión –compuesto por los Ministros Vodanovic, Bertelsen, Venegas, Navarro y Aróstica– comienza precisando que el tipo cuya aplicación se impugna contiene los elementos de certeza y descripción suficiente que la Constitución exige, sin que pueda ser calificado como una verdadera ley penal en blanco, pues en la medida que el legislador ha establecido que “incurrirá en el delito de contrabando el que introduzca al territorio nacional, o extraiga de él, mercancías cuya importación o exportación, respectivamente, se encuentren prohibidas”, el verbo rector y la conducta a que da lugar, elementos esenciales del tipo, tienen un significado unívoco, consistente en dos conductas alternativas: ingresar al país o hacer salir del país mercancías de circulación proscrita por nuestro sistema jurídico.
Luego, y citando la sentencia Rol N° 468, de fecha 9 de noviembre de 2006 donde se hizo especial referencia a la doctrina del profesor Alfredo Etcheverry, quien señaló al respecto que “la exclusión de la expresión “completamente” no altera sustancialmente el espíritu vigente al incluir el precepto, consistente en consagrar la legalidad de la norma penal en su amplitud, esto es reserva y tipicidad. Al recordar que la formulación del anteproyecto señalaba que “ninguna ley podrá establecer penas sin que la conducta que se sanciona esté expresamente descrita en ella”, el tratadista señala: “Las palabras claves, por cierto, son las dos últimas, ya que aparentemente se establece una prohibición absoluta de disociar la descripción de la conducta” (tipificación) por un lado, y la “imposición de la pena” por otro: ambas deberían brotar directamente de la ley penal. Al parecer tal fue el propósito que inspiró el precepto, según las actas de la Comisión Redactora del Anteproyecto de Constitución. Y es de hacer notar que eso no varió por la circunstancia (cuya razón se ignora a ciencia cierta) de que la exigencia primitiva de una descripción “completa y expresa” de la conducta se haya reducido a requerir una descripción expresa. En efecto, la prohibición de disociar “conducta descrita” y “pena establecida” proviene según se ha dicho, de los dos últimos vocablos: en ella, que no fueron alterados.”
De lo observado precedentemente, concluyen estos Ministros, no se vislumbra cómo podría ser una ley penal en blanco el precepto impugnado y, a mayor abundamiento, similar prohibición emana de los artículos 315 y 317 del Código Penal, sin recurrir a la preceptiva impugnada y aún en su ausencia, en la medida que sancionan el comercio de alimentos peligrosos para la salud, normas que además forman parte de lo ventilado en la gestión invocada.
Luego, el siguiente voto de rechazo –integrado por los Ministros Peña, Fernández Fredes, Carmona, Viera-Gallo y García– aprecia, en primer lugar, que los vicios de constitucionalidad alegados se vinculan con la reserva de legalidad y el principio de tipicidad en materia penal.
Al efecto, realizan una serie de precisiones. Por de pronto, indican que a esta Magistratura no le incumbe establecer si determinados hechos constitutivos de una controversia judicial se ajustan a una descripción legal –función del juez de la causa– sino calificar la compatibilidad de un precepto legal en su aplicación en dicha gestión a las normas constitucionales (STC Rol 549/2007). Y en segundo lugar, que los actos legislativos, emanados de un órgano expresivo de la soberanía, concebido para dictar normas obligatorias de general aplicación, se encuentran dotados de un principio de legitimidad inicial; de suerte tal que su contrariedad con el contenido de la ley fundamental debe manifestarse clara y categóricamente y no cabe inferirla de simples contradicciones aparentes.
Prosiguen de inmediato abordando la jurisprudencia del TC en materia de leyes penales en blanco, refiriéndose, desde luego, al concepto que sobre ellas se ha entregado: “Aquellas leyes que solamente contienen una conminación penal y que respecto del contenido prohibitivo remiten a leyes, reglamentos e incluso actos administrativos, que se han promulgado autónomamente en otro tiempo o lugar. De acuerdo con ello hay que distinguir entre norma sancionatoria y norma complementaria” (sentencias roles Nºs 468, 559, 1351 y 1352), continuando con las clasificaciones que idénticos fallos han recogido: “La relación entre las leyes penales en blanco y el principio de la legalidad de la ley penal descrito, presenta diversas alternativas a la luz de las clasificaciones que la doctrina ha formulado. Una línea doctrinal dominante señala que las leyes incompletas denominadas en blanco son incompatibles con el principio de legalidad de la ley penal, si el complemento relativo a la descripción de la conducta punible no se encuentra remitido expresamente a otra norma de igual rango, lo que la doctrina denomina ‘leyes penales en blanco impropias’ o ‘normas de reenvío’ (Eduardo Novoa), y si la descripción resulta genérica, imprecisa o parcial, aun cuando cumpla con aquel presupuesto relativo al rango de la norma, la ley penal en blanco vulneraría el principio de la legalidad de la ley penal, con todas las consecuencias jurídicas que su aplicación acarrearía. La doctrina las denomina ‘leyes penales en blanco propias’ y, cuando la descripción de la conducta punible está entregada a un juez, ‘leyes penales en blanco abiertas’.
Una vez pasada revista a la historia fidedigna de la preceptiva constitucional sobre la materia en estudio, este voto de rechazo termina en lo grueso por expresar las exigencias que la Constitución impone a las leyes penales en blanco, estableciendo en la sentencia Rol N° 1011-11, en el sentido que la Carta Fundamental ha garantizado el principio jurídico fundamental ‘no hay delito ni pena sin ley’, pero, asimismo, ha tolerado la existencia de las denominadas leyes penales en blanco impropias o de reenvío, esto es, aquellas cuya remisión para describir la conducta punible se encuentra en otra ley o en una norma originada en la instancia legislativa, y de aquellas leyes que indiquen expresamente la norma destino de remisión aun cuando no sea de origen legislativo, con descripción del núcleo central de la conducta que se sanciona. Esta delimitación significa que serán contrarias al precepto constitucional señalado las denominadas leyes penales en blanco propias y las leyes penales en blanco abiertas; esto es, aquellas en que la descripción de la conducta está entregada a una norma infralegal sin indicar legalmente el núcleo fundamental de ella, y las que entregan la determinación de la conducta punible al criterio discrecional del juez.
En torno a la impugnación anterior del inciso anterior del artículo 168 de la Ordenanza General de Aduanas –y citando lo resuelto en los fallos roles Nºs 1351-09 y 1352-09– manifiestan que el precepto legal contenido en el inciso segundo del artículo 168 de la Ordenanza General de Aduanas, no presenta problemas de constitucionalidad, considerando que “contiene el núcleo de la descripción típica”, el que es complementado por lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley N° 18.482, que “determina de manera rigurosa el hecho penalmente castigado.”
Respecto al Reglamento Sanitario sostiene que se trata de un cuerpo normativo dictado en ejercicio de la potestad reglamentaria de ejecución. Es decir, se trata de una regulación normativa que emana del Presidente de la República, pero es la propia ley la que convoca a su dictación. En segundo lugar, agregan, el Reglamento ha recibido la misma publicidad que una ley de la República. En efecto, el Reglamento se publicó en el Diario Oficial con fecha 13 de mayo de 1997; medida de publicidad a la que han sido sometidas también todas sus modificaciones. En tercer lugar, el Reglamento Sanitario de los Alimentos regula aspectos de la industria de los productos alimenticios.
En consecuencia, concluyen en este parte que elementos importantes vinculados a las actividades de la industria a la que los requirentes se dedican, se regula en el Reglamento Sanitario de los Alimentos.
Sobre la remisión a normas de rango inferior a la ley –y citando ahora a las sentencias rol 24/1984, a propósito de la Ley de Drogas; Rol N° 468-06 y 559-06, a propósito de la disposición contenida en el artículo 299, número 3, del Código de Justicia Militar– aducen estos Ministros que la aptitud para precisar el “núcleo fundamental” contenido en la norma impugnada, y la posibilidad real de conocer las normas complementarias fueron, entonces, los elementos que fundaron la decisión de esta Magistratura en el sentido de afirmar la constitucionalidad de la norma impugnada. Satisfechas dichas exigencias, el elemento formal relativo al rango de la norma complementaria no fue considerado como relevante al momento de realizar el examen de constitucionalidad.
En cuanto a la constitucionalidad del artículo 168, inciso segundo, de la Ordenanza General de Aduanas –y teniendo como base las sentencias roles Nºs 1.352-09 y 1.352-09, referidas también, como se ha señalado, a cuestionamientos respecto del inciso segundo del artículo 168 de la Ordenanza General de Aduanas; y el fallo rol Rol N° 781-07, respecto de los artículos 299, N° 3, 431 y 433 del Código de Justicia Militar– , arguyen que debe estimarse que el inciso segundo del artículo 168 cumple con la exigencia de definir el núcleo central o fundamental de la conducta punible. Los aspectos que regula el reglamento son de detalle o de pormenorización para la conducta prohibida, sin que haya aspectos que puedan ser considerados arbitrarios, excesivamente abiertos, ambiguos o vagos, Además, porque al momento de realizarse la imputación en virtud de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 168 de la Ordenanza General de Aduanas, la norma complementaria ya existía; también porque, como ha sido señalado con anterioridad, la regulación complementaria se contiene en un Reglamento, que fue aprobado por Decreto Supremo; es decir, fue dictado por el Presidente de la República; y, por último, porque como se ha señalado, el Reglamento regula aspectos fundamentales de la industria de los alimentos, esto es, de aquella industria que ejerce la parte requirente.
De esa forma, este voto de rechazo concluye que no existen en el presente caso elementos para estimar que la aplicación del artículo 168, inciso segundo, de la Ordenanza General de Aduanas, pueda generar efectos contrarios a la Constitución. De acuerdo a lo señalado, el referido precepto legal satisface las exigencias que este Tribunal ha impuesto a las leyes penales en blanco propias, que se remiten a una norma de rango inferior al de ley.
Por su parte, la sentencia de rechazo contó con las prevenciones de los Ministros Bertelsen y Aróstica.
El primero, concurrió al voto de los Ministros Vodanovic, Venegas, Navarro y Aróstica, previene que no comparte lo razonado en el considerando cuarto de dicho voto, que, su respecto, se hizo cargo de la doctrina del profesor Alfredo Etcheverry.
Por otro lado, la prevención del Ministro Aróstica estuvo por hacer presente, además, las inconsistencias que en la especie tiene aplicar aquella concepción que postula la indemnidad de la garantía constitucional del artículo 19 N° 3º, inciso final, cuando ante una supuesta imposibilidad para describir completamente la conducta punible en la respectiva norma legal, ésta es complementada en sus detalles por un reglamento, ya que así se salvarían las notas distintivas de abstracción y generalidad que solo serían propias de un texto con rango legal.
Y es que, prosigue, sin perjuicio de existir –en otros campos– numerosas leyes detalladas in extenso, y aun admitiendo que una condición necesaria de las leyes penales sería su laconismo o brevedad, porque no convendría su transmutación en extensos y fatigosos catálogos, no se divisa cómo tal intolerable ensanche se produciría aquí, al reproducir en la propia Ordenanza General de Aduanas (artículo 168, inciso segundo) el tenor íntegro de esa misma norma reglamentaria con que se la quiere suplementar (artículo 102 del DS N° 977, de Salud, de 1997). Y todavía, agrega que más, ese DS N° 977 resulta completamente ajeno a la materia de que trata la ley penal, desde que solo aprueba el “reglamento sanitario de los alimentos”, dictado por “la necesidad de actualizar la normativa sobre productos alimenticios”, en ejecución de normas que son pertinentes al Código Sanitario, y -al decir de su artículo 1°, inciso primero- “con el objeto de proteger la salud y nutrición de la población y garantizar el suministro de productos sanos e inocuos”. Cuya infracción da lugar a las sanciones que prevé el mismo Código Sanitario, artículos 94 y 174.
Por lo mismo, observa este voto de prevención que nuestro régimen no reconoce la existencia de reglamentos “complementarios”, esto es, si se atiende al léxico, con capacidad para “añadir” o “agregar” cosas o cualidades esenciales a la ley con vistas a hacerla íntegra o perfecta. Toda vez que los vacíos o defectos en asuntos de exclusiva reserva legal, únicamente pueden completarse ley mediante, especialmente cuando se trata de establecer las hipótesis de hecho que la hacen aplicable, y no por conducto de unos actos administrativos reglamentarios que sólo pueden versar sobre aspectos accesorios o secundarios.
De allí que su conclusión postule que al garantizar la Constitución que la conducta que se sanciona por la ley esté “expresamente descrita en ella”, basta para impedir que la determinación de esa hipótesis de hecho se entregue total o parcialmente a normas infra legales, puesto que describir significa delinear una cosa de modo cabal, esto en forma completa y exacta, a la vez que expresamente traduce la misma exigencia de especificidad, de determinar una cosa de manera precisa.
Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del requerimiento y del expediente.
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