El TC rechazó el requerimiento interpuesto por el Rector de la Universidad de Chile mediante el cual solicitó declarar inaplicable parte del inciso primero del artículo 2º de la Ley Nº 20.285, sobre Acceso a la Información Pública.
La gestión pendiente en que el requerimiento incide, corresponde a un recurso de queja interpuesto ante la Corte Suprema en contra de los ministros y abogado integrante de una Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago que desecharon un reclamo de ilegalidad interpuesto por esa Casa de Estudios en contra de la decisión del Consejo para la Transparencia que acogió la solicitud de un alumno de derecho al que se le había negado el acceso a “las Actas de la Comisión Ad-Hoc del claustro de la Facultad” y a “la nómina del personal que desempeña sus funciones en la Facultad de Derecho”, incluyendo la “remuneración, beneficios, función, cargo, grado y la fecha de inicio de sus funciones”.
La Corporación Universitaria sostiene que no reúne la calidad de órgano y servicio público creado para el cumplimiento de las funciones administrativas y, por consiguiente, no puede ejercerse a su respecto el derecho de acceso a la información, ya que es un órgano del Estado al se le aplica la figura del inciso cuarto del artículo 2 de la Ley N°20.285, esto es, se rige por lo que dispone su propia ley orgánica.
La requirente estima que de resolverse la gestión pendiente aplicando la norma objetada se vulnerara la libertad de enseñanza y su autonomía universitaria, la norma que reconoce y ampara los grupos intermedios y les garantiza la adecuada autonomía para cumplir sus propios fines específicos, la igualdad ante la ley, la libertad de trabajo y su protección, entre otros derechos y normas constitucionales que denuncia como infringidos.
En su sentencia el TC precisa que, en primer término, lo medular del planteamiento de fondo, extensamente desarrollado por ese plantel educacional, consiste en negar su pertenencia al conjunto señalado, por cuanto dice no encuadrar dentro de aquella categoría alusiva a “los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa”, atendida su propia naturaleza y específica legalidad. Ubicación que, en la práctica, le permitiría determinar autónomamente cuáles antecedentes en su poder pueden ser catalogados como secretos o reservados.
Desde luego, agrega el fallo, no es del caso apartarse aquí del criterio sostenido precedentemente por el TC, en orden a que la Administración del Estado a que hace mención el artículo 38 de la Constitución, así como la Ley N° 18.575 (art. 1°) dictada en su virtud, comprende, de manera amplia, a todos los órganos y servicios creados para el cumplimiento de la función administrativa del Estado (Rol N° 39), incluidas las universidades estatales (Rol N° 352). Tal como reitera, en la materia de que se trata, el artículo 1°, N° 5, de la propia Ley de Transparencia.
En torno a la cuestión de constitucionalidad, y asumida la identidad de la Universidad de Chile, como institución estatal con personalidad jurídica propia de derecho público, su más elemental aplicación es que necesariamente debe subsumirse en algunas de las clases genéricas con que la Constitución concibe al Estado. E integrar, por tanto, su Administración, habida cuenta que no cabe enmarcarla en el Poder Judicial ni en el Congreso Nacional, ni ha sido incorporada expresamente en el texto supremo en una categoría diferenciada, al modo del Ministerio Público o del Tribunal Constitucional.
En sede de esta Magistratura Constitucional, aduce la sentencia, no procede sino afirmar esa premisa que representa el punto de partida aceptado por la jurisprudencia constitucional, cual es que la Universidad de Chile, al igual que las otras universidades estatales, se perfila con todos los rasgos peculiares y distintivos que caracterizan a los servicios públicos de la Administración del Estado.
Así, y corroborando que no es tanto que pertenezca a la Administración como el hecho de quedar supeditada a la ley en comento y al Consejo para la Transparencia, la Universidad ocurrente reclama un ámbito de “autodeterminación informativa”, merced al cual –a su juicio– deben ser las reglas del autogobierno las que regulen la normativa atinente a la transparencia y publicidad de sus actos, tanto como el suministro de información a terceros.
Al abordar las Universidad Estatales y el principio de juridicidad, el TC establece que este último, a que se encuentran sometidas las personas jurídicas administrativas por mandato de los artículos 6° y 7° del texto constitucional, no significa que deben sumisión solo a las normas imperantes en el área de su respectiva especialidad, puesto que aquél abarca a todo el ordenamiento jurídico en su integridad. Así, las universidades estatales, junto con ceñirse a las reglas atinentes a su función, conducente a la concesión de títulos profesionales, diplomas y grados, además, deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, sean estas generales o específicas, cuando a cualquier título son tenidas como destinatarias.
Tampoco la autonomía o independencia frente al poder central, con que cuentan para actuar estas entidades administrativas descentralizadas, puede concebirse en contradicción con la plena vigencia del nombrado principio de juridicidad. De esta forma, la autonomía académica, económica y administrativa que su estatuto orgánico, contenido en el DFL N° 3, del Ministerio de Educación, de 2006, artículos 1° y 7°, le confiere a la Universidad de Chile, debe entenderse con el alcance que a estas especies de autogestión le otorga el artículo 104 del precitado DFL N° 2, ninguna de las cuales conlleva la posibilidad de marginarse de las normas generales aplicables a la Administración.
En cuanto a la publicidad y la autonomía normativa, expresa el TC que justamente aquel principio de juridicidad es el que obliga a todos los órganos del Estado, sin distinción ni excepción alguna, a someterse a lo ordenado en el artículo 8°, inciso segundo, de la Carta Fundamental, en cuya virtud son públicos los actos y resoluciones que de ellos provengan, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen (Roles N°s 1.732 y 1.800, acumulados, considerando 8°).
Por consiguiente, afirma tajantemente la sentencia, procede constatar que a contar del 26 de agosto de 2005, fecha en que dicha reforma fue publicada en el Diario Oficial, dentro de la Administración del Estado cesó toda posibilidad de establecer o instituir estas materias por medio de decretos reglamentarios u otro tipo de actos administrativos generales.
Por lo mismo, es necesario aclarar que tampoco la Universidad de Chile puede aducir menoscabo alguno por el solo hecho de haber quedado afecta, enseguida, a las prescripciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, la que se hizo extensiva a todos los servicios públicos que la componen en tanto fue aprobada por la Ley N° 20.285, con base en lo pertinente del artículo 8° constitucional. Comoquiera que la autonomía que le ha sido asignada para obrar dentro de su respectiva esfera de funciones legales, no resulta inconciliable con sus deberes constitucionales de brindar acceso a la información pública que obre en su poder, al tenor exacto de la legislación vigente dictada conforme con la Constitución.
Al referirse al Consejo para la Transparencia y la autonomía de gestión, manifiesta que el hecho de contar la Universidad de Chile con la facultad para ejecutar sus funciones administrativas con independencia y sin sujeción a la jerarquía del Jefe de Estado, excluye el control por parte de éste, pero no obsta otras modalidades determinadas de fiscalización, como la que ejerce el referido Consejo a efectos de velar por que se cumplan cabalmente las obligaciones que impone la Ley de Transparencia, tal como lo manifestara anteriormente este Tribunal (Roles N°s 1.732 y 1.800, acumulados, considerando 19°).
De ese modo, la Magistratura Constitucional recuerda que dicho ente colegiado no detenta poderes omnímodos e ilimitados, como tampoco es capaz de autogenerarse atribuciones ni de adoptar resoluciones sin control.
De lo expuesto, concluye el fallo estableciendo que la Universidad de Chile, sin perjuicio de regirse por las normas específicas que imperan en el campo de su especialidad, reúne todas las condiciones que permiten reconocerla como un servicio público creado para el cumplimiento de la función administrativa estatal, para cualquier efecto legal; razón por la cual ninguna autoridad administrativa puede establecer como secretos o reservados los antecedentes a que ella se refiere y que existan en su poder, toda vez que esta determinación se radicó única, exclusiva y excluyentemente en leyes de quórum calificado. Por lo que no existe inconstitucionalidad de suyo por el hecho de que la Ley de Transparencia, aprobada por la Ley N° 20.285, haya incorporado en sus normas a los servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, abarcando, de esta forma, a la Universidad de Chile, comoquiera que ello no significa privarla de alguna autonomía de índole constitucional que, en todo caso, únicamente puede desplegarse en el ámbito estrictamente educacional.
Sostener lo contrario, adiciona a su conclusión el TC, implicaría otorgar a ese plantel universitario un estatus constitucional propio de un poder separado de la Administración del Estado, del que carece, amén de reconocerle posesión sobre una capacidad reglamentaria absoluta e ilimitada, que tampoco le ha sido otorgada, no pudiendo, en consecuencia, estimar lesionada su autonomía de gestión administrativa, para adoptar independientemente las decisiones que corresponda dentro de su competencia y especialidad, por la circunstancia de quedar afecto a la fiscalización del Consejo para la Transparencia.
La decisión fue acordada con el voto concurrente de los Ministros Peña, Fernández Fredes y Carmona, quienes estuvieron, asimismo, por rechazar el requerimiento, pero estimando que el mismo debió ser declarado improcedente, toda vez que el razonamiento de la referida Casa de Estudios se construye sobre una secuencia argumental. El primer paso del razonamiento es afirmar que ella no se encuentra comprendida en los supuestos del artículo 2° de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado. Una vez establecido lo anterior, afirma que su inclusión en dicho marco jurídico viola la autonomía universitaria.
Sobre el particular, estos Ministros aducen que, como se ha resuelto por esta misma Magistratura, “debe estarse siempre en presencia de un conflicto de constitucionalidad, esto es, frente a una contradicción directa, clara y precisa entre determinado precepto legal que se pretende aplicar en el caso concreto, con la propia Constitución, pues el juez constitucional no puede interpretar o corregir la ley ordinaria si no es con relación a su constitucionalidad”. Lo anterior en atención a que “la tarea de interpretar la ley le corresponde a los tribunales de justicia, sean ordinarios o especiales, y, en nuestro sistema judicial, el órgano llamado a unificar su interpretación es la Corte Suprema” (STC Rol 810/08, consid. 9º) (STC Rol 1295/2009).”
De esa manera, consideran que la Universidad plantea un problema de legalidad. En primer lugar, porque no niega estar regida por el artículo 8° de la Constitución. Sostiene que las universidades estatales “son órganos que forman parte del Estado, pero no integran la denominada administración del Estado, en los términos establecidos y definidos en el artículo 1°, inciso segundo, de la Ley N° 18.575” (fojas 12). “Al constituir la Universidad de Chile un órgano del Estado, no hay dudas que el principio de publicidad constitucional se le aplica” (fojas 26). Distinto hubiera sido que negara su aplicación, porque eso hubiere importado un desafío directo a un precepto constitucional. Y en segundo lugar, porque lo que plantea es un asunto de conflicto de leyes.
Por lo tanto, este voto concurrente establece que si el legislador, en la norma impugnada, en el ámbito de su libre configuración, no menciona a la Universidad de Chile, y ello genera un problema de cómo se llena el vacío que se habría supuestamente generado, no es un problema de constitucionalidad, sino de estricta legalidad, que le corresponde resolver a otros órganos, no a esta Magistratura.
A su respecto, el Ministro Viera-Gallo previno que concurrió a la sentencia, pero sin compartir lo señalado en orden a que la Universidad de Chile no detenta poderes omnímodos e ilimitados, como tampoco es capaz de autogenerarse atribuciones ni de adoptar resoluciones sin control, sin compartir tampoco la salvedad hecha por esta Magistratura, al revisar preventivamente la Ley N° 20.285, en cuanto a que las restricciones impuestas en el entonces proyecto de ley de transparencia (artículo 43, inciso quinto) a la acción fiscalizadora de la Contraloría General de la República, se entienden constitucionales si ello “deja a salvo el control amplio de legalidad que le confiere a este órgano el artículo 98, inciso primero, de la Constitución, en lo que fuere procedente” (Rol N° 1.051).