El TC no admitió a trámite y tuvo por no presentado para todos los efectos legales, un requerimiento de inconstitucionalidad deducido por 43 diputados de oposición en contra de las actuaciones del Senado producidas durante la tramitación del proyecto de Ley de Presupuestos para el Sector Público, correspondiente al año 2012.
Los parlamentarios aducían que las modificaciones efectuadas en el programa 05 de la partida N°50 del Tesoro Público, conocido como Fondo de Educación, no fue incorporada por la vía idónea prevista en la Carta Fundamental, por lo que solicitan se tenga por eliminado del referido texto legal, por cuanto se vulneran los artículos 65 y 67 de la Constitución Política, ya que en el segundo trámite constitucional, específicamente en la sesión 74a, iniciada con fecha 24 de noviembre de 2011, el Senado rechazó el gasto propuesto por la Cámara de Diputados, atendido que la Comisión Especial Mixta de Presupuestos lo había rebajado a la suma de mil pesos.
Agregan que mediante un acuerdo reglamentario del Senado, se autorizó sin votar indicación alguna que parte de las asignaciones de recursos vinculadas al Fondo rechazado fueran incorporados en el Programa 05 como aporte fiscal libre de la partida 50 de Tesoro Público, mediante un cuadro consolidado de las transferencias por parte del Ministerio de Hacienda y la Secretaría del Senado, tal como se desprende del debate de sala del Senado y de lo ocurrido en el debate del informe de la comisión mixta en la Cámara.
Exponen los requirentes que el libelo no se funda en una infracción legal o reglamentaria, sino en la tramitación legislativa efectuada contra la Constitución, pues la mesa del Senado al aceptar vía administrativa un ajuste de las asignaciones de un programa rechazado a otro programa dentro de la partida del Tesoro Público, infringió el artículo 65, y el propio artículo 67 de la Constitución Política, porque durante la tramitación del proyecto aprobó una modificación a un programa de la ley de presupuesto sin formalmente votar la indicación respectiva.
En su sentencia el TC establece que, en el caso de autos, de la simple lectura del escrito se desprende que éste no cumple con la exigencia indicada de contener una exposición clara de los hechos y fundamentos de derecho que le sirven de apoyo.
Y es que, justamente, no se precisa con meridiana claridad y de manera circunstanciada, los hechos acaecidos en el hemiciclo en ambas Cámaras y que sirven de sustento al cuestionamiento de constitucionalidad del proyecto de ley de presupuesto y, de igual forma, cuál es la norma de esta última que de manera específica se cuestiona como contraria a la Carta Fundamental. Así, sólo se alude a un supuesto “acuerdo reglamentario”, que habría autorizado la incorporación mediante una enmienda de la Secretaría y del Ministerio de Hacienda del “programa impugnado”. Del mismo modo, se da por sentado que la Mesa del Senado habría aceptado por “vía administrativa un ajuste de las asignaciones de un programa rechazado a otro programa dentro de la Partida del Tesoro Público” o que “mediante un acuerdo reglamentario” dicha Mesa habría efectuado “en el trámite legislativo de la ley de presupuesto una consolidación de los agregados por parte del Ministerio de Hacienda y la Secretaría, sin votar formalmente una indicación del Presidente de la República”.
De esta forma, arguye la Magistratura Constitucional, no se satisfacen las exigencias contenidas en el inciso primero del artículo 63 de la LOCTC para admitir a tramitación el requerimiento y que son esenciales para que se configure con certeza la competencia específica de esta Magistratura en el caso concreto sometido a su conocimiento, y para que los órganos constitucionales interesados puedan formular sus observaciones y acompañar los antecedentes que estimen necesarios.
Por otra parte, prosigue el fallo, el requerimiento no cumple con el imperativo de señalar en forma precisa la cuestión de constitucionalidad y, en su caso, el vicio o vicios de inconstitucionalidad que se aducen, con indicación de las normas que se estiman transgredidas, según exige el mismo inciso primero del artículo 63 de la LOCTC.
Así, del texto del requerimiento no es posible a este Tribunal inferir, con claridad, cuál es el vicio de constitucionalidad específico que se imputa a la actuación del Senado cuestionada en esta oportunidad. Si se afirma que dicha actuación consistió en una “modificación de la Ley de Presupuestos” que habría requerido ser introducida por el Presidente de la República, en ejercicio de su iniciativa exclusiva de ley, resultaba imprescindible explicar pormenorizadamente por qué se trata de una modificación de esa naturaleza.
Por lo tanto, el vicio de constitucionalidad imputado en relación al artículo 65 de la Carta Fundamental no resulta precisado si no se indica, en forma clara e inequívoca, por qué se está frente a una “modificación” del presupuesto y no sólo frente a un mero ajuste contable en su estructura.
En lo que se refiere a la supuesta vulneración del artículo 67 de la Constitución Política, continúa la sentencia, no se indica, en forma clara y precisa, de qué forma el Congreso Nacional habría vulnerado los límites que le impone el artículo 67 de la Carta Fundamental en la etapa de aprobación de la Ley de Presupuestos, ya sea porque la actuación del Senado implica aumentar o disminuir la estimación de los ingresos en ella contenidos, o porque reduce los gastos contenidos en el proyecto, o porque ha aprobado nuevos gastos sin indicar su fuente de financiamiento. Ciertamente este tipo de limitaciones impuestas por la Ley Suprema son mucho más precisas que la exigencia de proceder por iniciativa exclusiva del Presidente de la República, según lo exige su artículo 65, de tal manera que de la lectura del requerimiento, no resulta posible comprender el alcance del vicio de inconstitucionalidad vinculado al artículo 67 de la Carta Fundamental.
Respecto al artículo 63 de la LOCTC, el requerimiento también adolece de falta de precisión, por cuanto, si se consulta el proyecto de Ley de Presupuestos que, como ha sostenido este Tribunal, es “un solo todo que no admite división en diversas partes que la hagan perder su unidad” (Rol 4/1972, consid. 14), podrá observarse que la Partida 50, Capítulo 01, Programa 05, que corresponde a “Tesoro Público-Fisco-Aporte Fiscal Libre”, comprende una gran variedad de ítems, partiendo por el que corresponde a la Presidencia de la República, siguiendo con el del Congreso Nacional, el del Poder Judicial, el de la Contraloría General de la República y el que corresponde a los diversos Ministerios.
En consecuencia, concluye la sentencia, la identificación de la parte del proyecto de ley de presupuesto, en la forma consignada en el requerimiento, resulta del todo insuficiente para que esta Magistratura pueda identificar, sin ambigüedades, la norma que es objeto del reproche de constitucionalidad, por lo que el requerimiento no fue acogido a trámite, teniéndolo por no presentado para todos los efectos legales.
La decisión fue acordada con el voto en contra de los Ministros Vodanovic, Carmona y Viera-Gallo, quienes estuvieron por admitir a trámite el presente requerimiento, por cuanto consideran que se reúnen todos los requisitos para hacerlo, establecidos en los artículos 61, 62 y 63 de la LOCTC.
Para fundamentar lo anterior, comienzan por aclarar que, en primer orden, el requerimiento recae sobre aspectos de la Ley de Presupuestos. Esta ley tiene características especiales en nuestro ordenamiento constitucional, entre otras razones, porque el Congreso la debe despachar “dentro de los sesenta días contados desde su presentación”. Dicho plazo se vencía el 29 de noviembre del presente año. Ese día se comunicó al Ejecutivo su aprobación. De acuerdo a lo establecido en las sentencias roles 1655/2010 y 1867/2010, los parlamentarios requirentes tienen un plazo de cinco días contado desde dicho oficio para presentar su escrito ante el Tribunal Constitucional. Los parlamentarios presentaron su requerimiento el viernes 2 de diciembre, a las 14:00 horas. Tuvieron apenas tres días para prepararlo. Si bien los hechos ocurrieron en el Senado el día viernes 24 de noviembre, se dio cuenta en la Cámara del oficio de comunicación con lo resuelto en la Cámara Alta, el mismo 29. Tal situación debe ser considerada por esta Magistratura al momento de evaluar el presente requerimiento para efectos de su admisión a trámite: en tal sentido, la variable de apresuramiento para formular los cuestionamientos ante este Tribunal ha sido considerada en sede de inaplicabilidad.
En segundo lugar, estos Ministros consideran que hay que separar la dificultad que en sí tiene el problema planteado, con la formulación del requerimiento. Este no puede ser más claro que lo que el asunto objetado es.
En tercer lugar, prosiguen, este Tribunal ha emitido pronunciamientos previos sobre la Ley de Presupuestos (STC 1/1972; 254/1997; 1867/2010) y sobre la iniciativa exclusiva de ley del Ejecutivo (1867/2010; 2025/2011). Tiene, por tanto, los elementos necesarios para comprender una objeción de constitucionalidad en la materia.
En cuarto lugar, aducen que el TC está llamado a emitir un juicio sobre la admisión a trámite, no sobre el fondo de lo objetado.
Y finalmente en torno estas aclaraciones establece el voto disidente que los parlamentarios requirentes no objetan la iniciativa exclusiva del Presidente. No enfocan la objeción planteando que la materia es propia del Congreso. Reconocen que es un asunto propio del Gobierno. Pero les preocupa que se siente un mal precedente, y asuntos que deben ser formulados vía indicación del Ejecutivo, terminen quedando en el espacio de los acuerdos del Congreso y no del Ejecutivo. El asunto debatido consiste, por tanto, en si en la presente situación el Presidente de la República debe o no ejercer sus facultades.
En cuanto a los requisitos para ser admitido a trámite, estos Ministros estiman que se cumplen, toda vez que, en primer lugar, el requerimiento es formulado por más de una cuarta parte de los miembros en ejercicio de la Cámara. Estos firmaron el escrito y su firma fue certificada por el Secretario de la Cámara. También, se ha designado a uno de los parlamentarios firmantes como su representante. En segundo lugar, también se cumplen los requisitos del artículo 62. El requerimiento se presentó el día 2 de diciembre de 2011, antes de la promulgación de la Ley de Presupuestos, y antes de vencidos los cinco días desde que se comunicó al Presidente que el Congreso había despachado el proyecto. Y en tercer lugar, se cumplen todos los requisitos del artículo 63 de la LOCTC.
Para fundar su voto, los Ministros disidentes arguyen que, por de pronto, hay una exposición clara de los hechos que le sirven de apoyo al requerimiento. Enseguida, está claramente individualizado el vicio que se alega. No se discute que se pueda financiar un mayor gasto del Ministerio de Educación vía Tesoro Público. Lo que se objetó fue que la reasignación respectiva, producto de las vicisitudes del Fondo de Educación, se tuviera que hacer por una indicación del Ejecutivo, no por vía administrativa. Al no existir dicha indicación, firmada por el Presidente de la República, se habría incurrido en un vicio. Además, se indica en forma precisa la parte impugnada.
En definitiva, concluye el voto de disidencia, lo que se cuestiona es que ciertos gastos del Ministerio de Educación sean financiados a partir de sumas contenidas en la Partida Tesoro Público, tanto en el Fondo de Educación, como en aporte fiscal libre. Sin embargo, producto de los cambios producidos durante la tramitación legislativa del Fondo de la Educación, por vía administrativa, sin indicación de ninguna especie del Ejecutivo, sino por un mero acuerdo entre el Ministerio de Hacienda y la Secretaría del Senado, se transfirieron los recursos que estaban en dicho Fondo al aporte fiscal libre. Eso, a juicio de los parlamentarios requirentes, no se puede hacer por acuerdo administrativo, sino que por indicación, por ser una materia de ley de iniciativa exclusiva del Ejecutivo, por lo cual no comparten que no se cumplan los requisitos de los artículos 61, 62 y 63 de la LOCTC.
Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del requerimiento y del expediente Rol N°2136.
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