El TC rechazó un requerimiento promovido por el Juez de Policía Local de Pencahue, que investiga una denuncia entablada por la Corporación Nacional Forestal en contra de una empresa eléctrica por una supuesta corta de bosque sin plan de manejo, a fin de obtener un pronunciamiento sobre los eventuales efectos contrarios a la Constitución que se derivaría de aplicarse, en ese proceso, lo dispuesto en el artículo 21 del Decreto Ley Nº 701, de 1974, cuyo texto definitivo fue fijado por el Decreto Ley Nº 2.565, de 1979, modificado por la Ley Nº 19.561, de 1998, y su reglamento.
El Juez planteaba que la aplicación del citado precepto legal podría contravenir lo dispuesto en los artículos 4, 5 y 19 Nº 3 de la Constitución, toda vez que faculta a CONAF no sólo para ejercer labores de fiscalización, sino también para calcular en forma discrecional el monto de la multa en caso que se concluya que se incurrió en la infracción. En tal sentido la multa sería determinada por un particular –naturaleza jurídica que exhibe la Corporación Nacional Forestal- que ejercería potestades públicas, lo que estima contrario a las disposiciones constitucionales citadas.
El Magistrado apoyó su presentación en los razonamientos contenidos en el voto de minoría de los Ministros Bertelsen, Vodanovic y Correa, quienes estimaron inconstitucional conferir a un ente privado atribuciones o potestades públicas de aquellas que la Carta Fundamental reserva a las autoridades que la Constitución establece, pronunciamiento que emitieron, precisamente, cuando el TC ejerció el control preventivo y obligatorio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley sobre recuperación del bosque nativo y fomento forestal (Rol Nº 1024).
En su sentencia el TC aclara desde luego que lo que ha sido sometido a examen constitucional de esta Magistratura es si la aplicación del artículo 21 del Decreto Ley N° 701, de 1974, cuyo texto definitivo fue fijado por el Decreto Ley Nº 2.565, de 1979, modificado por la Ley Nº 19.561, resulta contraria a la Constitución concretamente en el proceso Rol N° 640-2009, caratulado “CONAF con Emetal S.A.” y no si la normativa que rige a CONAF analizada en abstracto contiene normas contrarias a la Carta Fundamental.
A continuación, y en torno a la vulneración de los artículos 4° y 5° de la Constitución Política, establece que ella no concurre en la especie. Primero, porque no toma en cuenta que la Constitución de 1980, respecto del ordenamiento jurídico preexistente a su vigencia, no configuró una discontinuidad de nuestro derecho. El constituyente previó, mediante disposiciones transitorias, la incompatibilidad sobreviniente respecto de materias que, por razones de forma y fondo, cambian las fuentes del derecho en nuestro ordenamiento. En tal sentido, prosigue el fallo, la legislación adoptada bajo la forma de un decreto ley, hoy se rige por las reglas generales del artículo 66 de la misma Carta, que establece los quórums por los cuales una norma legal se aprueba, modifica o deroga. Y en la especie no ha concurrido una modalidad derogatoria de este cuerpo legal impugnado, pero sí para modificar alguno de sus alcances.
Tanto es así, arguye en segundo lugar el fallo, que el criterio determinado por el constituyente para modificar los Decretos Leyes ha acontecido en la especie en más de una oportunidad. Formalmente, mediante la vía legal en el caso de la ley N° 18.348 de 1984 y, materialmente, con ambos componentes de la vía legal, esto es, bajo un proceso de formación de la ley regular del Capítulo V de la Constitución y bajo un Congreso democrático. Es así como las leyes N° 19.561 y 20.283 lo han hecho con el conjunto de su articulado en años tan diferentes como 1998 o 2008, respectivamente. Por tanto, la referencia al voto disidente de la causa Rol 1024, que vincula el desarrollo democrático con la soberanía del legislador como único método de cambio de la ley, se cumple en la especie y está lejos de vulnerar el modo en que se adoptan y adaptan las normas legales en el tiempo.
Por tanto, a juicio de esta Magistratura, el modo en que se produciría una infracción constitucional a los artículos 4° y 5° de la Constitución no concurre en la causa sub lite, quedando sólo subsistente la impugnación referida al cumplimiento de los requisitos del debido proceso, en particular, la presencia de una norma que autorizaría a un particular –CONAF– a imponer una multa.
Respecto a la vulneración del principio de legalidad en el marco del debido proceso, la sentencia señala que pese a no corresponder a una impugnación precisa y determinada, no se justifica la invocación del inciso final del N° 3° del artículo 19 de la Carta Fundamental, pues la conducta y su sanción administrativa fueron creadas por el legislador (límite formal) y su definición describe de modo suficiente el núcleo central de la conducta sancionada (límite material). Esto es, “cortar o explotar plantaciones efectuadas en terrenos de aptitud preferentemente forestal” sin un plan de manejo ni una reforestación proporcional. Asimismo, bajo ninguna circunstancia concurre la presencia de una ley penal en blanco, tanto propia como impropia. El mismo artículo 21 define la conducta, describe sus elementos regulatorios, define causales de justificación y la sanción la establece sin necesidad de recurrir a otra ley o reglamento. Adicionalmente, se trata de un tipo de conducta exigida, en el caso concreto, que era particularmente sencilla de cumplir.
En consecuencia, también debe desecharse el requerimiento por este capítulo. Incluso más, el juez requirente posee variadas y diversas potestades que le otorga el ordenamiento jurídico para solucionar correctamente el caso que se somete a su conocimiento, sin necesidad de llegar a instancias como la del recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad.
Y es que, por otra parte, es un deber del juez interpretar y aplicar las disposiciones del ordenamiento jurídico conforme a la Carta Fundamental y, en el caso en concreto, es preciso reiterar que el requirente tiene las herramientas necesarias para decidir el caso sometido a su conocimiento sin que por ello se genere algún efecto inconstitucional. Una interpretación adecuada del conflicto de autos permite llegar a la conclusión de que se trata de un conflicto de legalidad.
Según lo anterior, la Magistratura Constitucional concluye rechazando la presente acción, por cuanto la inaplicabilidad no es el medio idóneo para controlar o examinar la constitucionalidad de la disposición impugnada en los términos expuestos por el juez requirente.
La decisión fue acordada con el voto en contra de los Ministros Bertelsen, Venegas, Navarro y Aróstica, quienes, estuvieron por acoger el requerimiento deducido en autos, por cuanto corresponde precisar que en la especie no se ha formulado un requerimiento “hipotético”, al modo de una mera especulación teórica o suposición “en abstracto”, sino que una concreta impugnación por inconstitucionalidad respecto de un determinado precepto legal, que la propia CONAF estima aplicable y ha puesto en práctica, al denunciar que una empresa concesionaria habría procedido sin su previa autorización, por manera que viene instando al Juzgado de Policía Local de Pencahue a imponer aquellas sanciones que, indefectiblemente, dicha norma legal prevé a tal efecto.
Y es la Corporación Nacional Forestal, CONAF, incontestablemente mantiene su naturaleza de persona jurídica de derecho privado, no obstante estar constituida por entidades pertenecientes a la Administración del Estado, tal como razonó en forma unánime este Tribunal en sentencia Rol N° 1.024. Lo anterior, por haberse constituido con arreglo a las prescripciones del Libro Primero, Título XXXIII, del Código Civil, amén que, para hacerle extensivas determinadas normas aplicables a los órganos estatales, han sido menester específicas normas de afectación, como sucede en el caso de los DL N° 249, de 1973, N° 799, de 1974, y N° 1.263, de 1975. Además de reconocerlo explícitamente así el artículo 19 de la Ley N° 18.348, a que dicha sentencia constitucional también se refirió.
El problema –sostienen entonces estos Ministros- no concierne al hecho de que, en virtud de una concesión u otro contrato, un ministerio o servicio estatal aparezca delegando transitoriamente el ejercicio de parte de sus funciones administrativas, principales o complementarias, en un sujeto privado. La cuestión aquí es si, a la luz de la Constitución, puede la ley radicar permanentemente la titularidad de sendas potestades públicas en una corporación de derecho privado, con habilitación para emitir actos unilaterales e imperativos que afectan concretamente a terceros particulares
En cuanto a la sentencia precedente –Rol N° 1.024– el Ministro Bertelsen estuvo por objetar de inmediato, entre otros, los artículos 5° y 51 de la que sería Ley N° 20.283 (Diario Oficial de 30.7.2008), sobre Bosque Nativo y Fomento Forestal. Porque conceder legalmente a la CONAF, institución privada, una competencia pública para expedir autorizaciones con las consecuencias anotadas, vulnera en especial los artículos 4° y 5° de la Carta Fundamental. Y a su turno, los Ministros Venegas y Navarro concurrieron apuntando la misma anomalía. Aunque por razones de seguridad jurídica, asociadas a la necesidad de mantener algunas situaciones ya consolidadas, junto con la voluntad de no afectar el rodaje de las instituciones, esa vez, a cambio de una inconstitucionalidad cuya declaración podría ocasionar mayores perjuicios que los que por su intermedio se trata de evitar, prefirieron exhortar a las autoridades a fin de que regularizaran el régimen jurídico aplicable a la CONAF.
Así, y sobre los reparos de constitucionalidad, no existen argumentos que muevan a variar la doctrina asentada en la susodicha causa Rol N° 1.024, cual es, en síntesis, que la ley no puede radicar en cierta entidad privada unos poderes de control que la habilitan para emitir actos de imposición unilateral y cuya inobservancia ha de traer consecuencias punibles para terceros. De modo que si, en general, la sola concesión de potestades públicas de esta naturaleza ya es cuestionable, lógicamente y con mayor razón debe objetarse su concreción o ejercicio para un caso en particular.
Por eso mismo y para la vigencia efectiva del Estado de Derecho, agrega este voto de disidencia, se contempla todo un régimen de derecho público, donde los sujetos y órganos estatales quedan subordinados a un conjunto de principios que son capitales en la conducción de la República -que, desde luego, no alcanzan a los privados-, como son aquellos a que se refieren los artículos 6°, 7° y 8° constitucionales: juridicidad, responsabilidad y publicidad.
Por tanto, la CONAF, al no pertenecer a la Administración del Estado, acorde con lo antes señalado, además de lo prevenido en el artículo 6°, inciso primero, de la citada Ley N° 18.575, no ha podido ser titular de aquellas competencias fiscalizadoras que le confiere el impugnado artículo 21 del DL N° 701, de 1974, ni tampoco ejercer dichas atribuciones de poder público en perjuicio de terceros, sin contravenir las normas constitucionales indicadas.
Entonces, por las razones anotadas, el TC debió acoger sin más el requerimiento planteado en autos, declarando inaplicable la facultad legal que dicha norma confiere a CONAF para emitir los actos aprobatorios a que ella alude, tanto como las consecuencias punitivas que acarrea su contravención.
En cambio, estos disidentes no estuvieron por estimar vulnerada la garantía prevista en el artículo 19, N° 3, inciso octavo, de la Constitución, cuando la norma impugnada, en su inciso cuarto, ocupa la expresión “según determine la Corporación”. Porque ella únicamente significa que la respectiva denuncia debe individualizar al presunto responsable, sin envolver la facultad para elegir a su arbitrio ni para determinar definitivamente el monto de la multa.
Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del requerimiento y del expediente Causa Rol N° 1872.
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