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Por empate de votos.

TC rechazó inaplicabilidad que impugnaba norma de Ley de Procedimiento ante Juzgados de Policía Local que niega recursos contra sentencia que cancela o suspende licencias de conductor por acumulación de infracciones.

El TC rechazó una vez más un requerimiento que impugnaba el inciso final del artículo 40 de la Ley N° 18.287, que establece el procedimiento ante los juzgados de policía local. La gestión pendiente incide en los autos sobre recurso de hecho tramitado ante la Corte de Apelaciones de Santiago, recaído en un proceso de […]

12 de abril de 2012

El TC rechazó una vez más un requerimiento que impugnaba el inciso final del artículo 40 de la Ley N° 18.287, que establece el procedimiento ante los juzgados de policía local.

La gestión pendiente incide en los autos sobre recurso de hecho tramitado ante la Corte de Apelaciones de Santiago, recaído en un proceso de suspensión de licencia de conductor por acumulación de anotaciones de infracciones gravísimas de tránsito, que se encuentra actualmente en estado de relación.

Manifiesta el requirente que los estándares fijados por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en materia del derecho al recurso, que considera como una de las garantías primordiales del debido proceso legal, no se satisface por la sola existencia de recursos. Así, los medios de impugnación deben ser eficaces, con un conocimiento completo por el tribunal superior, tanto en relación a los hechos, las pruebas y al derecho, garantizando un examen integral de lo obrado.

Afirma que estos estándares no son satisfechos por el procedimiento en que incide el precepto impugnado y, es más, éste choca frontalmente con ellos, al prohibir todo recurso. Agrega que en nuestro sistema constitucional el derecho al recurso se incorpora por la vía del racional y justo procedimiento y por medio del reenvío al derecho internacional en el artículo 5º de la Carta Fundamental.

Las consideraciones por acoger el requerimiento –defendidas por los Ministros Venegas, Vodanovic, Navarro y Aróstica– expresaron que ciertamente uno de los elementos fundamentales propios de un justo y racional procedimiento es la circunstancia de que exista la posibilidad de que las partes puedan impugnar lo resuelto ante un tribunal superior jerárquico. Si bien es cierto, como también lo ha sentenciado esta Magistratura, la Constitución Política no establece propiamente el derecho a una apelación, sí se ha entendido como constitutiva de un debido proceso la existencia de una vía de impugnación adecuada. Ello también se ha reconocido en diversos tratados internacionales, especialmente en procesos penales, como es el caso del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 14.5, que alude al derecho a un tribunal superior), la Convención Americana de Derechos Humanos (artículo 8.2.h, que consagra el derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior) o el Tratado Europeo de Derechos Humanos (artículo 13). De esta forma, si bien el artículo 19 N°3°, inciso sexto, de la Carta Fundamental no indica una a una cuáles son las formalidades esenciales de un proceso, cuestión por lo demás ajena a una Carta Fundamental, ello no implica que el legislador pueda mutilar la garantía de que se trata en punto a poder eliminar arbitrariamente el recurso a un tribunal superior, a cuyo alrededor se estructura nada menos que la organización y atribuciones de los tribunales del Poder Judicial, desde la Constitución de 1823 hasta la actualidad. Aquella falta de enumeración taxativa en la Constitución vigente debe entenderse, más bien, como un margen de sana discrecionalidad para mejor facilitar el ejercicio efectivo de ese derecho a un procedimiento justo y racional, lo que la norma cuestionada no ha hecho.

Así las cosas, prosigue el fallo, la fórmula “en única instancia” o “en su contra no procederá recurso alguno”, relativa a una sentencia judicial, en principio, puede ser constitucionalmente válida siempre y cuando su emisión esté precedida de un justo y racional procedimiento, tanto en sede administrativa como judicial, y en el que las partes puedan ser escuchadas y puedan aportar probanzas y ser controvertidas las afirmaciones de la autoridad administrativa. En efecto, se ha sentenciado que resolver un asunto “en única instancia” no importa por sí mismo una infracción al debido proceso, en la medida en que se contemple una etapa administrativa previa, en la que es escuchada la parte, y luego se abra una etapa jurisdiccional, en donde exista la posibilidad de aportar pruebas (Rol N° 1252/2009).

Sin embargo, en el caso de autos no se dan los supuestos señalados, desde que -en el hecho- el Juez de Policía Local realiza una actuación que incluso podría estimarse reviste más bien carácter administrativo que jurisdiccional, una mera constatación de lo que le informa la autoridad sectorial (el Servicio del Registro Civil e Identificación, que tiene a su cargo el Registro Nacional de Conductores de Vehículos Motorizados), lo que por lo demás se constata al revisar el lenguaje que emplea el propio legislador, al aludir a los “descargos” del afectado. De esta forma, en tales procesos no se observa que el Juzgado de Policía Local oficiado al efecto pueda “conocer” y “juzgar”, estando más bien compelido a “ejecutar” mecánicamente una sanción predeterminada e inexorable.

Por último, manifiestan estos Ministros, debe tenerse presente que el inciso final en cuestión, al denegar la procedencia de mecanismos de impugnación ante un tribunal superior, como en la especie la Corte de Apelaciones, afecta severamente atribuciones de los tribunales, razón por la cual se trata ciertamente de una disposición de carácter orgánico constitucional, a cuyo respecto debió escucharse específicamente a la Corte Suprema, la que en todo caso emitió una opinión genérica (Oficio N° PP-1742-04449, de 26 de agosto de 1982). En efecto, tal como lo ha señalado recientemente este Tribunal, el trámite de consulta a la Corte Suprema “debe efectuarse tanto cuando se otorga una nueva facultad como cuando se abroga una determinada atribución; de forma tal que también se requiere de dicho trámite en el caso que se elimine una competencia otorgada por la ley o, más aún, por la propia Carta Fundamental, puesto que de no entenderse así el legislador podría vaciar de contenido a las facultades jurisdiccionales de los tribunales de justicia que tienen su fundamento en el artículo 76 de la Constitución Política de la República” (Rol N° 2036/2011).

Por su parte, las consideraciones por rechazar el recurso –representadas por los Ministros Peña, Fernández Fredes, Carmona y García– sostuvieron, en primer lugar, que las libertades de movimiento, desplazamiento, ambulatoria o de movilización son algunas de las expresiones que identifican el derecho de toda persona para desplazarse libremente dentro del territorio nacional, salir de él y volver a entrar. Lo regula el artículo 19 N° 7° de la Constitución como una consecuencia del derecho a la libertad personal y seguridad individual, en los siguientes términos: “toda persona tiene derecho de residir y permanecer en cualquier lugar de la República, trasladarse de uno a otro y entrar y salir de su territorio, a condición de que se guarden las normas establecidas en la ley y salvo siempre el perjuicio de terceros”. A esta libertad la denominan “libertad ambulatoria”.

Es admisible, prosiguen estos Ministros, distinguir la libertad personal de la libertad ambulatoria. La libertad ambulatoria es el derecho de la persona natural a moverse físicamente y de un modo tangible.

Tratándose de una libertad constitucional, resulta normal que deba ser desarrollada y concretados sus contenidos mediante regulación legal, la cual puede establecer “condiciones o requisitos para su ejercicio” debiendo respetar el contenido esencial de esta libertad.

Y una de las manifestaciones de la libertad ambulatoria es el derecho a transitar y movilizarse, mediante vehículos motorizados, por las vías públicas. Por tanto, “las vías públicas, elemento esencial del dominio público terrestre, son afectadas a la circulación que constituye su modo de utilización normal. Y especificada en el derecho a movilizarse por las vías públicas mediante vehículos motorizados, está sujeta a limitaciones. En tal sentido, la intervención sobre el derecho debe estar justificada y cumplir con el requisito de estar regulada por ley y “salvo siempre el perjuicio de terceros”.

Luego, señalan estos Ministros que las vías o caminos son bienes nacionales de uso público, puesto que el legislador lo estableció así en el artículo 589 del Código Civil, que dispone, en lo pertinente, que se “llaman bienes nacionales aquellos cuyo dominio pertenece a la nación toda. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de la nación, como el de calles, plazas, puentes y caminos, el mar adyacente y sus playas, se llaman bienes nacionales de uso público o bienes públicos”, sin perjuicio de otras manifestaciones normativas adicionales como el artículo 24 del DFL N° 850, de 1998, del Ministerio de Obras Públicas, o los artículos 5°, letra c), y 63, letra f), de la Ley N° 18.695, Orgánica de Municipalidades.

Por lo tanto, arguyen, el objetivo de tales regulaciones va dirigido a cautelar el uso común de estos bienes, particularmente garantizando la igualdad de acceso a los mismos, el uso que otras personas hagan de ellos y precaviendo ciertas situaciones de peligro que importa su uso masivo, sistemático y simultáneo. Tales condiciones son el supuesto permanente que el legislador regula mediante las reglas del tránsito.

A continuación, y con respecto al acto administrativo de otorgar la licencia de conducir, señalan que como todo acto administrativo, puede ser rechazada su autorización o revocada la licencia. En efecto, este acto administrativo puede ser rechazado y, por tanto, “no se otorgará licencia de conductor a quien carezca de aptitudes físicas o psíquicas que lo habiliten para conducir un vehículo motorizado o hagan peligrosa su conducción” (artículo 22 de la Ley del Tránsito). Y también puede ser revocado: “en los casos de incapacidad física o psíquica sobrevinientes que determinen que un conductor está incapacitado para manejar o hagan peligrosa la conducción de un vehículo, el director de tránsito y transporte público municipal o el juez de policía local, en su caso, le cancelarán o suspenderán la licencia de conducir” (artículo 20, inciso segundo, de la Ley del Tránsito).

Sobre la suspensión o cancelación de la licencia de conducir, sostienen que la consecuencia natural, desde el reconocimiento constitucional de la libertad ambulatoria aplicada a la conducción motorizada en vías públicas, y en atención a los procedimientos administrativos que reconocen determinadas aptitudes en el conductor y obligaciones en la conducción, es que la licencia pueda ser suspendida o cancelada. Y en el caso de autos, la suspensión de la licencia de conductor se da dentro de un proceso judicial, cumpliendo las reglas del debido proceso.

En cuanto a la doctrina del TC sobre la revisión en el marco del debido proceso, Magistratura ha reconocido que hay elementos comunes que abarcan a todos los derechos que integran las reglas del artículo 19, numeral 3°, de la Constitución. Estos elementos son un amplio reconocimiento de que es el legislador el llamado a establecer procedimientos, aun cuando con un mandato limitado. Esta potencial actuación extra vires del legislador es la obligación preferente del examen del Tribunal Constitucional en el sentido de velar por el respeto al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, particularmente porque el Congreso Nacional debe respetar los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana, los derechos reconocidos en tratados internacionales de derechos humanos y vigentes en Chile y, especialmente, el contenido esencial de los derechos. Respecto de estos procedimientos el Tribunal Constitucional ha ratificado la noción de que las garantías integrantes del debido proceso se deben vincular con la naturaleza o materia del procedimiento al cual necesariamente deben adaptarse. (Rol N° 481). Por lo tanto, la propia garantía exige que no exista un modelo de procedimiento único. Así, “quedó patente que no existe un modelo único de garantías integrantes del debido proceso en Chile” (Rol N° 1838, considerando 13°).

En efecto, agregan, la garantía constitucional del debido proceso exige que el legislador establezca las condiciones para garantizar un justo y racional procedimiento, debiendo tener especialmente presente que “le está vedado establecer condiciones o requisitos que impidan o limiten el libre ejercicio del derecho de acceso a la jurisdicción o lo dejen condicionado a la voluntad de otro de los intervinientes” (Rol N° 1535, considerando 10°).

Por consiguiente, el legislador tiene un amplio margen de apreciación para establecer las formas de revisión que le parezcan pertinentes, dependiendo de la naturaleza del procedimiento en que se ventila la controversia para la protección de los derechos e intereses justiciables. Por tanto, en lo referente al “derecho al recurso”, como una de las expresiones de la garantía de un justo y racional procedimiento, la decisión sobre la estructura y forma de los medios por los cuales se hace efectiva la revisión de sentencias corresponde al legislador (Rol N° 1443).

Una vez en el examen del procedimiento en el que se ventila la norma impugnada, aducen que, en primer lugar, el procedimiento judicial de suspensión de licencia de conductor por acumulación de anotaciones tiene su origen directo e inmediato en la anotación de infracciones gravísimas que son consecuencia de un proceso jurisdiccional previo. Este proceso jurisdiccional previo tiene por objeto determinar si cierto comportamiento, individualmente considerado, constituye o no una infracción gravísima.

Luego, agrega la sentencia, el procedimiento infraccional contiene disposiciones típicas que tienen por objeto la determinación judicial de los hechos que se supone controvierten cierta norma a la cual otra disposición le asigna una sanción. Así, en caso que el juez, bajo las reglas de la sana crítica y luego del procedimiento descrito, juzgue que el comportamiento violó la norma y que constituye una infracción gravísima, acaecerá una sanción al denunciado, que es revisable en segunda instancia, esto es, bajo las reglas de la doble instancia y no solamente bajo las de revisión jurídica por un tribunal superior. En consecuencia, las disposiciones aplicables a este procedimiento satisfacen, al menos en principio, el mandato constitucional de un justo y racional procedimiento.

Y una vez que se han realizado las distintas etapas de este procedimiento, esto es, una vez que tres comportamientos en los últimos doce meses han sido declarados, en tres procedimientos judiciales distintos -cada uno de ellos apelables-, como infracciones gravísimas a la Ley del Tránsito y luego que se ha procedido al intercambio administrativo obligatorio de información definitiva entre el Registro y los tribunales de justicia, corresponde que se siga el procedimiento de cancelación de licencia de conductor dispuesto en el Título IV de la Ley N° 18.287.

Así las cosas, para que se inicie un procedimiento de suspensión de licencia de conductor por acumulación de anotaciones, como el del caso concreto, es imprescindible que lo precedan tres procedimientos infraccionales con sentencias ejecutoriadas de infracción gravísima en los últimos doce meses, y que dichas sentencias hayan sido comunicadas entre el Registro y los tribunales de justicia.

En consecuencia, el requirente no sólo tuvo la alternativa de discutir en un procedimiento la calificación de los hechos que fueron definidos como sanciones gravísimas (que luego debían anotarse en el Registro) y, a su vez, recurrir de apelación en cada uno de ellos, sino que también, si las anotaciones adolecían de algún error notorio, pudo haberlas modificado o eliminado, además de las garantías que le asegura el resto del ordenamiento jurídico en caso que la sentencia haya sido dictada con abuso o falta grave.

Atendido lo expuesto, concluyen estos Ministros, debe afirmarse que, en el asunto que se ha planteado a este Tribunal, el legislador ha tenido presente en la determinación de un procedimiento una serie de circunstancias que permiten contar con una resolución de fondo sin dilaciones indebidas y la pertinente revisión de sentencias garantizada por un justo y racional procedimiento.

En consecuencia, y por haberse producido empate de votos, se rechazó el requerimiento.

 

Vea texto íntegro de la sentencia.

Vea texto del requerimiento y del expediente Rol N° 1888.

 

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