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Con disidencia.

TC rechazó reclamo formulado por Senadores a la promulgación de una ley con título que no correspondería.

el tema no puede merecer mayores dudas en nuestro Derecho Constitucional. En efecto, cuando el artículo 32 N°1° de la Constitución Política de la República refiere, como atribución especial del Presidente de la República, la de “[c]oncurrir a la formación de las leyes, sancionarlas y promulgarlas”, diferencia claramente en el proceso de elaboración de esta clase de normas, entre la función de co-legislador – que se expresa en su concurrencia a la “formación de las leyes”, a través de los instrumentos que el ordenamiento constitucional le reconoce, tales como la iniciativa de ley, las urgencias, el veto, etc. -y las funciones de sanción y promulgación. En ambos últimos casos, se trata de un ejercicio de potestad reglamentaria manifiestamente inserto en el entorno de su variable autónoma y fuera del dominio legal.

4 de septiembre de 2012

El TC rechazó un requerimiento, formulado a través de un reclamo de un grupo de Senadores, en el que se sostuvo haberse promulgado la Ley N° 20.595 con un título diferente al que constitucionalmente correspondía, incluyendo la expresión “Ingreso Ético Familiar”, que había sido expresamente eliminada por el legislativo.
En su sentencia, la Magistratura Constitucional arguyó, en torno al control de constitucionalidad del proceso de promulgación de las leyes, que, a diferencia del rol que le cabe imperativamente desempeñar al ente contralor de la República en la verificación de legalidad del decreto que promulga una ley, el Tribunal Constitucional sólo es llamado a desarrollar un control eventual y a posteriori, sea cuando el Jefe del Estado no promulga oportunamente, o –en lo pertinente– cuando promulga un texto “diverso del que constitucionalmente corresponda”, y siempre que se le haya requerido por órgano legitimado y dentro del plazo fijado constitucionalmente al efecto, como efectivamente ha ocurrido en este caso.
Sobre la naturaleza jurídica del acto de promulgación, prosigue la sentencia sosteniendo que, constitucionalmente, la promulgación de las leyes es una atribución especial y exclusiva del Presidente de la República, a quien incumbe “[c]oncurrir a la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, sancionarlas y promulgarlas” (artículo 32, N°1°, de la Constitución). Complementa tal formulación el artículo 72, según el cual es el Presidente quien, en caso de aprobar un proyecto despachado por ambas Cámaras, “dispondrá su promulgación como ley”. Hacen también referencia a la promulgación otras disposiciones de rango constitucional, como los artículos 73 y 67 de su texto.
Con todo, manifiesta el TC, el tema no puede merecer mayores dudas en nuestro Derecho Constitucional. En efecto, cuando el artículo 32 N°1° de la Constitución Política de la República refiere, como atribución especial del Presidente de la República, la de “[c]oncurrir a la formación de las leyes, sancionarlas y promulgarlas”, diferencia claramente en el proceso de elaboración de esta clase de normas, entre la función de co-legislador – que se expresa en su concurrencia a la “formación de las leyes”, a través de los instrumentos que el ordenamiento constitucional le reconoce, tales como la iniciativa de ley, las urgencias, el veto, etc. -y las funciones de sanción y promulgación. En ambos últimos casos, se trata de un ejercicio de potestad reglamentaria manifiestamente inserto en el entorno de su variable autónoma y fuera del dominio legal.
Así, manifiesta el fallo, la disposición legal tachada de inconstitucional fue objeto de sanción expresa, con motivo de su promulgación, al tenor del artículo 72 de la Carta Política, constatación que hace superfluo el examen de las otras formas de sanción – tácita y obligatoria – que pueden producirse, reconduciendo nuestra meditación a esa sola especie de consentimiento presidencial.
¿Corresponde constitucionalmente que la ley tenga un nombre y forma éste parte de su texto? Se pregunta el TC en su sentencia. Al efecto, expone que en la hipótesis tachada de inconstitucional, los requirentes enfatizan que la discrepancia entre los encabezamientos de la ley y del decreto supremo que la sanciona –reseñada en la parte expositiva – importa una promulgación incorrecta de la ley, en cuanto habría recaído ésta en “un texto diverso del que constitucionalmente corresponde”, en los términos del numeral 8° del artículo 93 de la Carta Fundamental.
La resolución de esta disyuntiva, aduce la sentencia, obliga a reflexionar acerca de si el título de la ley, cuando lo tenga, forma o no parte integrante de su contenido esencial, en términos que su omisión o modificación en el acto de promulgación interfiere en la corrección del mismo, constitucionalmente exigible, o da lugar simplemente a un defecto de técnica legislativa, no sancionable como inconstitucional.
En cuanto a si existen precedentes de situaciones similares y de haberlos, cómo han sido resueltos, la Magistratura Constitucional -citando al Profesor Enrique Silva Cimma- advierte que se suscitó en el Rol N° 4, con ocasión de la discusión parlamentaria de la Ley de Presupuestos de 1972, a raíz de la promulgación parcial que el Ejecutivo de la época hizo de aquella ley, exceptuando del trámite los artículos vetados por él y aun otros que no fueron observados. El Tribunal Constitucional rechazó por unanimidad la presentación de la Cámara de Diputados, en lo concerniente a que el Presidente de la República hubiere debido promulgar aquellos artículos que fueron representados como inconstitucionales, y por cuatro votos contra uno estimó que no era ya procedente promulgar los artículos que no fueron incluidos en la primitiva promulgación sin haber sido vetados por el Ejecutivo, porque después de conocido el fallo que declaró tal inconstitucionalidad, procedió a rectificar su criterio anterior, promulgando aquellos preceptos que había omitido.
Como fuere, concluye en esta parte la sentencia, no es ésa la premisa controvertida, de modo que la precisión tiene sólo un sentido o alcance teórico.
Luego, y con respecto a si deben coincidir el nombre de la ley en el decreto promulgatorio y en el texto aprobado por el Congreso Nacional, so riesgo de inconstitucionalidad, aduce el TC que nuestro ordenamiento positivo no considera ni desarrolla la posibilidad de que el legislador designe las normas que elabora con un nombre determinado. Tampoco el Presidente de la República, al sancionar un proyecto aprobado por ambas Cámaras y disponer su promulgación como ley, en ejercicio del derecho que le confiere el artículo 72 de la Ley Fundamental, tiene acotado el ejercicio de su potestad en aquel texto o en ningún otro de rango legal.
De allí que, en clave técnica, sea lícito afirmar que tanto el Legislativo cuanto el Ejecutivo ejercen, en este punto, poderes discrecionales, en el sentido de que las condiciones de ejercicio de sus respectivas facultades no han sido delimitadas por el constituyente ni por el legislador.
De donde se infiere, según la sentencia, con lógica pareja, que en el caso del N° 8 del artículo 93, esta Magistratura debe resolver idéntico conflicto de constitucionalidad al contemplado en el N° 9 siguiente, ahora a instancia parlamentaria y en la hipótesis inversa de que la Contraloría General curse sin reparos un decreto promulgatorio que no reproduce auténticamente la voluntad manifestada por el legislador. Criterio uniforme, éste, del que se dejó expresa constancia en las actas de la Comisión de Estudio de la Constitución, que dan cuenta de las sesiones 308ª (27.7.1977), páginas 1430-1431; 316ª. (20.9.1977), página 1596; 319ª. (4.9.1977), páginas 1665-1666; 325ª. (8.11.1977), página 1749; 326ª. (9.11.1977), páginas 1761-1766, y 329ª. (22.11.1977), páginas 1806-1809.
¿Debe circunscribirse el control de constitucionalidad al contenido esencial del acto promulgatorio? Se pregunta más adelante la Magistratura Constitucional. En el asunto sub lite, según se advierte del documento acompañado por los propios requirentes, el decreto supremo promulgatorio de 11 de mayo de 2012, luego de asignar un número a la ley de que se trata (N° 20.595), enseguida deja constancia que el Congreso Nacional ha dado su aprobación al siguiente PROYECTO DE LEY: “… (texto)…”
Es un hecho incontestable, agrega el fallo, que este acto jurídico no merece reproche alguno, por cuanto su objeto configura un atestado exacto e indubitado del mismo proyecto que le fuera enviado al Presidente de la República por la Cámara de Diputados, mediante oficio N° 10.164, de 10 de mayo de 2012, según resulta de su sola lectura.
Conforme a lo expuesto, no parece razonable postular que el nombre o título del precepto legal pueda formar parte intrínseca e inseparable de su expresión imperativa. Aplicada la argumentación precedente al reclamo de la especie, la interferencia inconstitucional se produciría únicamente si se atribuyera a la mención que hace la suma del decreto promulgatorio de la ley, el carácter de una disposición de connotación preceptiva, que ordenara a los sujetos imperados o les prohibiera o permitiera, una determinada conducta. Mas la simple contraposición de la literalidad de la fórmula promulgatoria con el tenor de la norma aprobada por las Cámaras, sólo habilita para concluir que la única divergencia entre esta última y el enunciado o suma del decreto que sanciona su aprobación expresa, reside en el período gramatical “Crea el Ingreso Ético Familiar que …”, ausente en el epígrafe del proyecto de ley, que sólo consigna la oración “Establece bonos y transferencias condicionadas para las familias de pobreza extrema y crea subsidio al empleo de la mujer”.
Como lo ha resuelto el Tribunal Constitucional español en un contexto jurídico que no difiere en esta parte del doméstico, las exposiciones de motivos y los preámbulos de las leyes “carecen de valor normativo” (sentencia 116, de 17 de junio de 1999). Si esto es así, entonces con mayor razón cabe predicar lo mismo del título de la ley, carente como ya se ha apuntado de todo valor preceptivo.
En tal escenario, señala la Magistratura Constitucional, parece manifiesto que al introducirse en el decreto supremo de promulgación de la Ley N° 20.595 la expresión tantas veces aludida – “Crea el Ingreso Ético Familiar…“-, expresamente retirada del nombre con que el ente parlamentario la designó-, el Ejecutivo adicionó un elemento, que podría inducir a confusión o desconcierto a los operadores jurídicos y aun a los académicos y estudiosos, toda vez que la Recopilación Oficial de Leyes de la República, que por imperativo del artículo 26 de la Ley Orgánica Constitucional de la Contraloría General de la República (N° 10.336) es llamada a “recopilar y editar en forma oportuna y metódica todas las leyes, reglamentos y decretos de interés general y permanente, con sus índices respectivos”, anota y registra habitualmente las leyes que se promulguen por el Ejecutivo, a través del Subdepartamento de Toma de Razón, según lo dispone el artículo 37, letra a), de la misma ley, con la denominación que le otorga este último poder del Estado.
Siendo así, continúa la sentencia, este Tribunal Constitucional no podría sino representar la persistente actitud de preservar, en el imaginario colectivo, una denominación que, sin sustituir la ideada por el legislador parlamentario, está llamada a erigirse en signo de identidad de la ley. Se arriesga así crear en los destinatarios de la norma un sentimiento de incertidumbre que, de perseverarse en la línea denunciada en el reclamo conocido en autos, podría generar efectos no deseables en el proceso de identificación de las normas legales, con consecuencias inconvenientes en la perspectiva de la técnica legislativa.
La reseñada consecuencia, no relevante en clave constitucional, concluye el TC, amerita empero un claro y definido llamado de atención hacia la fórmula promulgatoria aplicada en el caso de la especie, que no debería repetirse en lo sucesivo, a fin de resguardar la pureza, transparencia y racionalidad del proceso legislativo en su conjunto, así como los principios de buena fe y deferencia razonada, que deben presidir las relaciones entre los órganos del Estado.
Motivos anteriores en virtud de los cuales fue rechazado el presente requerimiento.
Por su parte, los Ministros Venegas y Aróstica, dejaron constancia de que, si bien concurrieron a rechazar el requerimiento, no suscribieron los considerandos 25°, 26° y 27° de la sentencia.
La decisión fue acordada con el voto en contra de los Ministros Bertelsen, Carmona, Viera-Gallo y García, quienes fueron del parecer que el TC es competente para conocer del conflicto planteado, por cuanto, en esencia, el hecho de que se entregue una facultad de esta naturaleza al Tribunal Constitucional obedece a la relevancia de la promulgación, que se ve reflejada de múltiples maneras en la Carta Fundamental.
La facultad que entrega el artículo 93 N° 8° es especial. Al efecto, advierte el voto disidente que la norma tiene dos causales para requerir. Una es no promulgar un proyecto de ley aprobado por el Congreso. La otra, es promulgar un texto distinto del que constitucionalmente corresponda. Volveremos sobre esto en un instante.
Y es que las causales para requerir por el artículo 93 N° 8 son dos. La primera es una consecuencia del deber que los artículos 32 N° 1 y 75 imponen al Presidente de la República de promulgar la ley. Si no lo hace, las Cámaras o una cuarta parte de los diputados o senadores en ejercicio pueden recurrir ante el Tribunal Constitucional. Si éste acoge el reclamo, promulga en su fallo la ley. Es decir, sustituye al Presidente en su deber. En tal sentido, el Tribunal Constitucional tiene una potestad promulgatoria subsidiaria, rectificadora y excepcional. El proyecto no puede quedar sin vigencia.
La segunda causal, prosigue la disidencia, es que se promulgue un texto distinto del que constitucionalmente corresponda. Aquí se pone en juego el sentido genuino de la promulgación, que es certificar ante la sociedad que la ley ya terminó su tramitación y debe empezar a regir, a la vez que certificar el texto que aprobó el Congreso. Por lo mismo, si el Presidente de la República no da cumplimiento fiel a su deber de promulgar el texto despachado por el Congreso, en cuya discusión y aprobación el mismo participó en ejercicio de sus facultades colegisladoras, con ello se configura un hecho que ya no puede corregirse con los mecanismos propios del control legislativo. De ahí que se habilite para recurrir ante el Tribunal Constitucional por una causal diferente.
Las leyes se individualizan por su nombre y por su número. En el siglo XXI, no hay leyes sin nombre y sin número. El nombre de la ley, junto con su número, son sus identificadores. Con las bases de datos que existen en la actualidad, con digitar uno de esos códigos, se llega rápidamente a la ley que se busca. Además, el nombre y el número son una manera de diferenciar unas leyes de otras. También, cuando se dicta un reglamento de esa ley o cuando se realiza una modificación de la misma, se alude al número y al nombre.
De este modo, indican estos Ministros, si el Presidente de la República, cuando promulga un proyecto de ley, cambia el nombre que el Congreso le asignó, se da una de las hipótesis del artículo 93 N° 8° de la Constitución. Es decir, se ha promulgado “un texto diverso” del que constitucionalmente corresponde.
En consecuencia, concluye en esta parte la disidencia que no cabe hacer un distingo entre el nombre asignado en el decreto supremo promulgatorio y el del proyecto de ley propiamente tal, sobre todo si se tiene en consideración que la ley es identificada por el nombre del decreto que ordena su promulgación. La facultad del artículo 93 N° 8° recae sobre ambas cosas.
De acuerdo a lo reseñado, estos Ministros expresan que se ha vulnerado lo aprobado por el Congreso durante la tramitación del proyecto de ley, por cuanto el nombre de la ley aprobado por el Congreso no puede ser un acto testimonial, sin efecto jurídico vinculante, toda vez que forma parte de la voluntad legislativa. El nombre es parte del proyecto de ley. En el caso sub lite esa voluntad se logró después de una intensa discusión, alcanzando un acuerdo, al que concurrió el Ministro encargado de tramitar el proyecto.
Por ello, concluyen estos Ministros que al haberse incorporado en el decreto promulgatorio una denominación distinta, se ha afectado la naturaleza de la promulgación. La promulgación tiene por objeto dar certeza jurídica de que una ley terminó su tramitación, consignando su texto oficial. La seguridad jurídica exige que una ley no tenga dos nombres: uno asignado por el Congreso y otro determinado por el Presidente de la República en el decreto de promulgación. Ésta tiene por objeto constatar o certificar, mas no innovar, en el texto de un proyecto de ley aprobado y despachado por el Congreso, alterando la buena fe con que deben actuar siempre los órganos del Estado. Y es que, insiste el voto disidente, al haber denominado de otra forma, distinta a la aprobada por el Congreso Nacional el proyecto de ley en cuestión, se ha incurrido en la causal de promulgar “un texto diverso” del que constitucionalmente corresponde.

Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del requerimiento y del expediente Rol N° 2253.

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