Santiago, 2 de octubre de 2013.
El TC declaró inadmisible un requerimiento interpuesto por un grupo de diputados, respecto del Decreto Supremo Nº 40, del Ministerio de Medio Ambiente, que aprueba el Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, publicado en el Diario Oficial con fecha 12 de agosto de 2013.
El requerimiento objetaba, en primer lugar, los artículos 85 y 86 del D.S. N° 40, de 2012, del Ministerio del Medio Ambiente El primero regula la consulta a los pueblos indígenas. El segundo, establece la reunión con grupos humanos pertenecientes a pueblos indígenas.
En segundo lugar, se objetaron los artículos 120, 121, 122, 128 y 129 del mismo cuerpo normativo, que regulan permisos sectoriales para la evaluación de impacto ambiental.
El tercer vicio que se reprochaba al reglamento es que la consulta que establece el Convenio N° 169 de la OIT, sobre Pueblos Indígenas, se construye sobre la base de un derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas, que les permite definir sus propias prioridades, tutelando de esa manera sus derechos. El reglamento vulneraría, por lo mismo, la reserva legal, toda vez que incursiona en regulación de derechos.
En su sentencia, la Magistratura Constitucional arguye que ha llegado a la convicción de que en este caso dicha tarea está fuera del ámbito de sus atribuciones, toda vez que lo que se imputa al decreto impugnado son vicios de legalidad.
Este Tribunal, prosigue el fallo, ha sustentado la doctrina de que los tratados internacionales no tienen rango constitucional (STC 2387 y 2388/2013). Por lo mismo, una eventual contradicción entre las normas del reglamento y dichos tratados, tanto por acción como por omisión, no constituye un vicio de constitucionalidad. No está, por tanto, entre sus competencias resolver este reproche.
Enseguida, se aduce que este Tribunal no puede enjuiciar los eventuales vacíos o insuficiencias que tenga el reglamento en relación a un tratado. Esa es una consideración ajena a sus atribuciones.
A Continuación, tampoco esta Magistratura puede, indica la sentencia, a través del ejercicio de la facultad que le asigna el artículo 93, N° 16°, de la Constitución, enjuiciar las leyes que convocan a la potestad reglamentaria de ejecución y en virtud de las cuales se dictó el presente reglamento.
Por lo mismo, la Magistratura Constitucional reitera a los órganos colegisladores, una vez más, tal como lo hizo en la sentencia 2387/2013, la “necesidad urgente de regular el procedimiento de consulta” a que se refiere el Convenio N° 169, “en el marco de los claros criterios establecidos respecto de su vigencia, jerarquía, naturaleza jurídica y características, enunciados en sentencia de 4 de agosto de 2000 (Rol 309) y luego reiterados en sentencia de 24 de junio de 2011 (Rol 1988).” (STC 2387/2013).
Porque “sólo en esas condiciones este Tribunal Constitucional estará en situación de controlar si, efectivamente, se han creado condiciones de participación igualitarias para los pueblos indígenas, que equilibren sus oportunidades y propendan a un desarrollo equitativo, franqueando un especial derecho de consulta y participación operativo, que no es sino emanación de la garantía de la igualdad de trato ante la ley, en cuanto importa una medida de discriminación positiva tendiente a corregir, eventualmente, determinadas situaciones disminuidas, en línea con los instrumentos internacionales sobre derechos de los pueblos indígenas y no discriminación racial, de manera que ningún sector del pueblo se atribuya el ejercicio de la soberanía, excluyendo a otro” (STC 2387/2013), concluye de esa forma, en esencia, el TC.
Motivos anteriores en virtud de los cual fue declarado inadmisible el requerimiento de autos.
Por su parte, el Ministro Bertelsen concurrió a lo resuelto sin compartir lo expresado en el considerando 23°, párrafo segundo, de la sentencia.
Asimismo, los Ministros Aróstica y Brahm previnieron que concurren a lo resuelto, pero sin compartir lo razonado en los considerandos vigésimo primero a vigésimo tercero de la sentencia. Ello, precisamente porque en la presente resolución se declara inadmisible el requerimiento deducido en autos, lo que constriñe a este Tribunal a exponer sólo aquellos aspectos que son pertinentes a un acto interlocutorio de tal naturaleza, taxativamente establecidos en los artículos 63, inciso primero, y 111 de la Ley N° 17.997. Lo que obsta, por consiguiente, emitir pronunciamientos sobre el fondo de la cuestión o formular exhortaciones que, a más de ajenas en este trámite, no necesariamente son compartidas por estos jueces constitucionales.
La decisión fue acordada con el voto en contra del Ministro García, quien estuvo por declarar la admisibilidad del requerimiento, por cuanto llama poderosamente la atención el hecho de que se ha impugnado en 27 oportunidades decretos supremos ante esta Magistratura. En todos los casos se ha estimado admisibles tales requerimientos con la sola salvedad de dos situaciones. Primero, el caso de la STC Rol N° 234 por falta de legitimación activa y, segundo, el caso de la STC Rol N° 362 en que no fue admitida a tramitación por desarmonía entre lo pedido y lo fundamentado. A lo largo de esta amplia jurisprudencia se ha construido una doctrina sistemática que identifica que los hipotéticos conflictos de legalidad no pueden verificarse en sede de admisibilidad.
La conducta de esta Magistratura, prosigue el voto disidente, de dejar para un análisis de fondo supuestas cuestiones de legalidad se funda en tres tipos diferentes de razones. Primero, por argumentos procesales, porque el examen de su admisibilidad se realiza en un contexto de ausencia de la bilateralidad de la audiencia. En segundo lugar, por razones hermenéuticas, puesto que la definición de la causal de ilegalidad, salvo evidentes errores de factura del escrito, corresponde a una construcción normativa del propio Tribunal para determinar cuál es exactamente el patrón de la legalidad frente al cual repugnaría el propio reglamento.
Sin embargo, expresa enseguida la disidencia, este caso es aún más complejo, puesto que ni siquiera nos encontramos frente a un conflicto de legalidad bajo ningún aspecto. La sentencia de inadmisibilidad cuestiona que el parámetro utilizado sea el de un tratado internacional de derechos humanos. De acuerdo a nuestra jurisprudencia, el Convenio N° 169 de la OIT ¿es auténticamente una ley? Es una fuente de derecho diferente a la ley, responde este Ministro.
Adicionalmente, se manifiesta, el requerimiento hace un extenso desarrollo relativo a la impugnación de los artículos 85 y 86 del Reglamento aludido, en donde no solamente pone por cartabón al Convenio N° 169 de la OIT sino que se refiere, reiteradamente, a la vulneración del artículo 19, N° 2°, relativo a la igualdad ante la ley. Son más de treinta páginas que se pueden cuestionar por su acertada descripción del problema y del parangón exacto contra el cual se está solicitando la declaración de inconstitucionalidad, pero bajo ningún aspecto se puede desconocer que plantea un problema constitucional real: la inexistencia de consulta indígena en materia ambiental, la determinación selectiva de su uso para ciertas inversiones de intensa afectación de derechos fundamentales y su alcance relativo al principio de igualdad.
En fin, concluye este Ministro, no se puede soslayar el debate acerca de las reglas del trato aplicable tratándose de pueblos indígenas ni tampoco es razonable la ausencia de legislación que implemente medidas que propicien la ejecución de políticas inclusivas que importan la aplicación del principio de igualdad por diferenciación. Todas estas cuestiones, más allá de la determinación definitiva sobre el reglamento, debieron ser discutidas en el fondo de este proceso constitucional que parecía perfectamente admisible.

Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del requerimiento y del expediente Rol N° 2523.

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