El TC rechazó el requerimiento de un grupo de senadores que solicitaron declarar la inconstitucionalidad respecto de la actuación del Presidente de la Cámara de Diputados, y la propia Cámara de Diputados, producida durante la tramitación del Proyecto de Ley que permite la introducción de la Televisión Digital Terrestre (Boletín 6190-19), relativa a la declaración de inadmisibilidad de las observaciones realizadas por el Presidente de la República, números 3, 4, 6, 7, 10, 13, 17, 18, 19, 22 y 28, contenidas en el veto.
En su sentencia, se arguye en primer lugar, respecto que la tramitación interna de los proyectos de ley es materia de naturaleza legal, que el legislador, en ejercicio del cometido que le asignara la Constitución, estableció un mecanismo ordenador de la admisibilidad o inadmisibilidad de los vetos u observaciones del Presidente de la República, en su rol de co-legislador. En esta dirección, determinó: a) Que la facultad de declarar la inadmisibilidad de tales observaciones queda radicada primariamente en el Presidente de la Cámara de origen del proyecto, cuando aquéllas no cumplan con la condición de tener relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto; b) Que la declaración de inadmisibilidad formulada por el citado Presidente o por el de la Cámara revisora, en su caso, puesto que también se halla habilitado al efecto, puede ser reconsiderada por la Sala de la Cámara respectiva; c) que asimismo las comisiones de ambas cámaras están facultadas para declarar dicha inadmisibilidad, cuando no lo hubiere hecho la Sala respectiva, pero esta última podrá revisar esa declaración.
Así, del bosquejo trazado se puede deducir, desde luego, que el constituyente no desarrolló el tema concerniente a la admisibilidad o inadmisibilidad del veto presidencial, el que dejó entregado en definitiva a la decisión del legislador orgánico constitucional, por ser propio de la “tramitación interna de la ley” a que hacen alusión los artículos 55, inciso tercero, y 74, inciso segundo, de la Ley Suprema.
Enseguida, en relación a la “Interna Corporis Acta” y la deliberación democrática de la ley, sostiene el TC que los acuerdos políticos son esenciales en la formación de la voluntad de órganos colegiados, plurales y definidos por su naturaleza política, como la Cámara de Diputados y el Senado. Ellos facilitan el trabajo, pues permiten aunar voluntades.
En este caso, se llegó a un acuerdo en torno a votar ciertas observaciones contenidas en el veto y a declarar inadmisibles otras. Este acuerdo involucró a los representantes del Ejecutivo y a todas las bancadas de la Cámara. Y este Tribunal, se agrega, debe considerar dicho acuerdo, porque es parte común de la dinámica legislativa, permitió viabilizar el veto y se sustentó en una atribución de rango legal, no constitucional, en el marco de la autonomía que debe tener un órgano constitucional dotado de una particular legitimidad democrática, atendido el carácter electo de sus miembros, para lograr el éxito de ciertas iniciativas legales.
De otro lado, prosigue la sentencia, la Cámara de Diputados no corrigió el dictamen de inadmisibilidad emitido por su Presidente, con lo cual el Senado quedó inhabilitado para conocer de los once vetos evaluados en la Cámara de origen como inadmisibles. Luego, ausente este componente conceptual básico del desacuerdo, parece inconcuso que este órgano de justicia constitucional no puede entrar a definir una contienda interpretativa que no germinó, desde que la Cámara revisora no hizo cuestión sobre el particular.
Más adelante, respecto a la incardinación de la hipótesis en el trámite de formación de la ley, descrito en la LOC del Congreso Nacional, manifiesta el fallo que el juzgamiento sobre la corrección procedimental de la decisión del titular de la mesa de la Cámara, no puede construirse a partir del articulado designado en el requerimiento. Corresponde efectuarlo teniendo en vista la remisión que los artículos 55, inciso segundo, y 74 de la normativa suprema formulan a la ley orgánica.
Ya en los principios de corrección funcional y conservación de los actos, aduce la Magistratura Constitucional que resulta palmario que la anomalía imputada al Presidente de la Cámara de Diputados al estimar que algunas de las observaciones del Presidente de la República al proyecto de ley objeto del presente control preventivo, carecerían de plausibilidad para admitirlas a trámite, se encontraría en todo caso saneada como consecuencia de no haber sido revocada a posteriori por la propia Cámara.
Si bien se advierte, concluye en esencia el TC, todo el constructo subyacente de la impugnación se centra en la presunta incompatibilidad entre el diseño ideado por la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, que excluye a la Cámara revisora de toda intervención en el trámite de formación de la ley, si mediare declaración de inadmisibilidad, y la simetría del sistema constitucional, que sólo quedaría resguardada en el caso de que la segunda Cámara pudiera corregir el criterio de la originaria. Como esto no es así, entonces el llamado a restablecer la constitucionalidad sería el Tribunal Constitucional, sustituyéndose a la segunda Cámara que, por soberana decisión del legislador, carece de toda injerencia en el asunto.
Motivos anteriores en virtud de los cuales fue rechazado el requerimiento de autos.
Por su parte, el Ministro Bertelsen concurrió al rechazo del requerimiento de inconstitucionalidad, teniendo en cuenta únicamente que, atendido el momento en que se presentó el requerimiento por parte de los senadores, ni el Presidente en ejercicio de la Cámara de Diputados cuya actuación se cuestiona en el requerimiento, ni el Presidente de la República cuyas observaciones fueron declaradas parcialmente inadmisibles por apartarse algunas de ellas de las ideas matrices o fundamentales del proyecto, pudieron ser oídos al tramitarse el requerimiento que nos ocupa, y ello porque al ponerse el mismo en conocimiento de los órganos constitucionales interesados, ya habían cesado en los cargos cuyo ejercicio les permitía formular sus puntos de vista.
Entonces, concluye en esencia este voto previniente, en caso de prosperar la petición de los requirentes en la que solicitan que la declaración de inadmisibilidad de parte de las observaciones presidenciales formulada en la Cámara de Diputados, quede sin efecto, ello obligaría a retrotraer la tramitación del veto al momento anterior a su conocimiento por parte de la Cámara de Diputados, lo que permitiría a la Presidenta de la República -actuando conforme a los puntos de vista expresados en su informe- retirar el veto interpuesto por su antecesor, al menos, en cuanto a aquellas observaciones que considera se apartaban de las ideas matrices o fundamentales del proyecto, por lo que la aceptación del requerimiento no produciría efecto práctico alguno que es lo que debe resultar de toda sentencia del Tribunal Constitucional.
Asimismo, el Ministro Vodanovic concurrió a la decisión de rechazo del requerimiento y a sus fundamentos, teniendo además presente que la inconsistencia del objeto pedido surge nítida de los eventuales efectos de una sentencia estimatoria: o el Tribunal Constitucional – después de declarar inconstitucional la actuación del Presidente de la Cámara de Diputados– decide que las observaciones tienen relación directa con las ideas matrices del proyecto y las declara admisibles, o instruye a la primera magistratura de ese poder público para que así lo haga.
La decisión fue acordada con el voto en contra de los Ministros Marisol Peña, Aróstica, Romero y Brahm, quienes estuvieron por acoger el requerimiento, sólo en cuanto a la declaración de inconstitucionalidad de la actuación del Presidente de la Cámara de Diputados, al declarar inadmisibles once observaciones del veto formulado por S.E. el Presidente de la República, por cuanto, en torno a la existencia de un conflicto que debe ser resuelto por el Tribunal Constitucional, expresaron que, contrariamente, a la interpretación del Presidente de la Cámara de Diputados, la Constitución Política sí regula lo referido a la admisibilidad de las observaciones formuladas por el Presidente de la República a un proyecto de ley. Lo hace en el artículo 69, inciso primero, al señalar que todo proyecto puede ser objeto de adiciones o correcciones en los trámites que corresponda, tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado agregando que, en ningún caso, se admitirán las que no tengan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto. Asimismo, en el artículo 73, inciso segundo, se indica que “en ningún caso se admitirán las observaciones que no tengan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto, a menos que hubieran sido consideradas en el mensaje respectivo”.
Así, manifiesta el voto disidente, cuando el artículo 32 de la Ley N° 18.918, Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, precisa que: “Corresponderá al Presidente de la Cámara de origen la facultad de declarar la inadmisibilidad de tales observaciones cuando no cumplan lo prescrito en el inciso anterior” (no tengan relación con las ideas matrices o fundamentales del proyecto, a menos que las ideas contenidas en esas observaciones hubieren sido consideradas en el mensaje respectivo), simplemente está aludiendo a las reglas constitucionales establecidas en los artículos 69 y 73 de la Constitución Política, ya transcritas, y que el inciso primero de esa normativa legal se limita a reproducir.
Por tanto, se arguye en esencia, cuando el Tribunal Constitucional se aboca a decidir un asunto como el que ha planteado en esta oportunidad una cuarta parte de los miembros del Senado no está pasando a llevar las atribuciones que el ordenamiento jurídico confiere a los órganos colegisladores.
Muy, por el contrario, y siguiendo las razones que llevaron a la creación de este órgano constitucional, está dirimiendo una discrepancia surgida entre ellos acerca del alcance y sentido auténtico de las disposiciones contenidas en la Constitución Política cuya supremacía le corresponde resguardar como supremo garante de la misma.
En cuanto a la facultad presidencial de formular vetos a un proyecto de ley y sus límites, indica la disidencia que el sentido del veto presidencial es que el proyecto de ley aprobado por las Cámaras sea sometido a una segunda deliberación producto de que uno de los órganos colegisladores (y representante, como el Congreso Nacional, de la voluntad soberana de la Nación) discrepa del contenido del proyecto que proviene de la voluntad de las Cámaras. De esta forma, lo que busca la Carta Fundamental es que la ley que entre a regir en forma obligatoria sea el producto real de la voluntad concordada del Congreso Nacional y del Presidente de la República, ambos en su rol de colegisladores.
Y es que en estos autos la discrepancia entre los órganos colegisladores se centra en el segundo límite referido a la relación directa que debe guardar el veto con las ideas matrices del proyecto de ley.
En efecto, prosigue estos Ministros, una errada apreciación de un veto presidencial en cuanto se declara su inadmisibilidad por no guardar relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto, en la forma que este Tribunal ha ido delineando a través de su jurisprudencia, podría cercenar severamente las facultades colegisladoras del Presidente de la República, alterando una de las características más esenciales del régimen presidencial consagrado en la Carta Fundamental. De allí que resulte necesario precisar, cuidadosamente, la naturaleza de esa declaración de inadmisibilidad o, dicho en otros términos, hasta dónde puede llegar.
Así, ya en la declaración de inadmisibilidad del Presidente de la Cámara de Diputados respecto del veto presidencial al Proyecto de Ley que permite la introducción de la Televisión Digital Terrestre, señala la el voto disidente que el examen detenido de las intervenciones de los señores diputados en la Sesión 115ª revela que, más allá del aludido “acuerdo político”, no se produjo, al interior de la Cámara, un debate en torno a si las observaciones contenidas en el veto del Presidente de la República se ajustaban o no a las ideas matrices del proyecto de ley que permite la introducción de la televisión digital terrestre, tal y como lo exige el artículo 73, inciso segundo, de la Carta Fundamental y como lo ha precisado la jurisprudencia de este órgano constitucional, especialmente en su sentencia Rol N° 9.
De esa manera, puede colegirse que, al declarar inadmisibles 11 observaciones contenidas en el veto del Jefe del Estado al proyecto de ley que introduce la televisión digital terrestre, la Cámara de Diputados y su Presidente, no respetaron el artículo 73, inciso segundo, de la Carta Fundamental, que sólo permite fundar dicha inadmisibilidad en que las observaciones formuladas no tienen relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto.
Luego, y en relación al veto del Presidente de la República y la sentencia del Tribunal Constitucional Rol N° 2541, expresan estos Ministros que si el Tribunal Constitucional interviene durante la tramitación de un proyecto de ley es sólo previo requerimiento y para dirimir una discrepancia suscitada entre los órganos colegisladores en torno al resguardo efectivo de la supremacía constitucional. La declaración eventual de inconstitucionalidad tiene ese propósito. Pero el rechazo de determinadas cuestiones de constitucionalidad planteadas en el requerimiento significa que no vulneran tal supremacía sin cerrar la posibilidad de que, en la continuación del debate legislativo, se encuentre una fórmula normativa diversa –incluso mejor- que también se avenga con la Carta Fundamental;
De lo razonado, concluyen en esencia estos Ministros que no advierten cómo el veto presidencial a que se refiere el presente proceso constitucional ha podido desconocer o sobrepasar pronunciamientos previos de esta Magistratura Constitucional.
Por su parte, la decisión fue acordada con la prevención concurrente a la disidencia de los Ministros Aróstica y Brahm, quienes dejaron constancia de que concurren a la disidencia redactada por la Ministra Peña, que demuestra con nitidez que las observaciones 3, 4, 6, 7, 10, 13, 17, 18, 19, 22 y 28, formuladas por el Presidente de la República, mediante Mensaje, al proyecto de ley que permite la introducción de la televisión digital, no han sido declaradas inadmisibles conforme a la Constitución; pero son de opinión de declarar que las disposiciones del proyecto cuestionado, en las cuales recaen dichas observaciones, no pueden convertirse en ley por no haber sido sancionadas por el Presidente de la República, quien las desaprobó, observándolas, y no haberse tampoco insistido en el texto aprobado por el Congreso, por los dos tercios de los miembros presentes de cada una de las Cámaras, con lo que no se ha dado cumplimiento, respecto de dichas disposiciones, con lo preceptuado en los artículos 32, Nº1, 72 y 73 de la Constitución y, en consecuencia, no pueden convertirse en ley, debiendo ser suprimidas del texto del proyecto.
Para lo anterior, entre otras reflexiones, tuvieron presente que si Si bien la aprobación del Presidente de la República es ineludible para que un proyecto de ley despachado por el Congreso pueda convertirse en ley, el ejercicio de su facultad de desaprobarlo o vetarlo no es absoluto, pues la Constitución lo ha regulado e impuesto restricciones (artículos 72, 73 y 75): Debe expresarse dentro de un plazo de treinta días, pues si no lo hace opera su aprobación tácita y debe promulgarse como ley; debe limitarse a formular las observaciones convenientes, esto es, a proponer las supresiones o adiciones al texto de las Cámaras, cuya aprobación por éstas supuestamente removerá el motivo de la desaprobación presidencial; no son admisibles, en ningún caso, aquéllas observaciones que pretendan añadir normas que no tengan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto, a menos que hubieran sido consideradas en el mensaje respectivo, y, por último, puede el Presidente de la República ser forzado por las Cámaras a aprobar el proyecto y promulgarlo como ley si éstas, luego de rechazar todas o algunas de sus observaciones, insisten, por los dos tercios de sus miembros presentes, en la totalidad o parte del proyecto aprobado por ellas.
De este modo, de lo razonado en la disidencia y en las presentes reflexiones adicionales, concluyen estos Ministros que las disposiciones del proyecto de ley cuestionado en estos autos, que fueron objeto de las observaciones 3, 4, 6, 7, 10, 13, 17, 18, 19, 22 y 28, no han sido objeto de sanción de ninguna de las formas previstas en la Constitución y, por tanto, no pueden convertirse en ley.
Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del requerimiento y del expediente Rol N° 2646.
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