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Frente a empate de votos.

TC rechazó inaplicabilidad que impugnaba norma sobre pago de derechos municipales por actividades de publicidad.

La gestión pendiente invocada incide en un proceso de protección en contra de un municipio, por la decisión de ordenar el pago de patente municipal a una empresa de servicios publicitarios, sustanciado ante la Corte de Apelaciones de Concepción.

28 de julio de 2014

El TC rechazó un requerimiento de inaplicabilidad que impugnaba parte del artículo 41 N° 5 y del artículo 42, incisos primero y segundo, del Decreto Ley N° 3.063 sobre Mentas Municipales.

La gestión pendiente invocada incide en un proceso de protección en contra de un municipio, por la decisión de ordenar el pago de patente municipal a una empresa de servicios publicitarios, sustanciado ante la Corte de Apelaciones de Concepción.

En su sentencia, adujo la Magistratura Constitucional que, traídos los autos en relación y terminada la vista de la causa, se procedió a votar el acuerdo respectivo, produciéndose empate de votos, con lo cual, atendido el quórum calificado exigido por la Carta Fundamental para acoger esta clase de requerimientos y que, por mandato de la letra g) del artículo 8° de la LOCTC, el voto del Presidente no dirime un empate en estos casos, se tuvo por rechazado el requerimiento por no haberse alcanzado el quórum constitucional necesario para ser acogido.

Conforme a lo anterior, las consideraciones por acoger el requerimiento –expuestas por los Ministros Peña, Bertelsen, Romero y Brahm– sostuvieron, en torno a los elementos característicos de los tributos, en especial la ausencia de contraprestación por parte del ente que impone el pago de una suma de dinero, que resulta preciso reiterar que los tributos poseen ciertos elementos particulares que los distinguen de otros ingresos públicos, como las tasas. En efecto, si el pago de la suma de dinero que CBS Outdoor S.A. debe pagar a la Municipalidad de Talcahuano no es voluntario, ni obedece a una contraprestación, ni solventa un “servicio” específico (sino, por el contrario, los gastos generales de la municipalidad), se está en presencia de un tributo propiamente tal.

Además, agrega este voto, no existe contraprestación por parte de la Municipalidad que dé lugar a la obtención de un bien o servicio para quien realiza el pago. Al respecto cabe tener presente algunas consideraciones que derivan: (a) del contraste del hecho gravado con la hipótesis contigua del artículo 42 Nº 5 del Decreto Ley Nº 3.063 sobre Rentas Municipales referida al cobro municipal por la propaganda que se realice en la vía pública; y (b) de la divergencia con la tesis de que el cobro municipal corresponde al pago por un beneficio o contraprestación derivada del poder de policía.

En definitiva, se expone en este punto, el cobro realizado por la municipalidad no constituye una tasa o ingreso no tributario. El cobro no presenta un carácter sinalagmático, no es cuantificable y, al igual que los impuestos (la figura más representativa de los tributos), solventa gastos generales y no de un supuesto bien o servicio específico y fragmentable (en unidades de prestación) que justifique un determinado cobro coactivo cuya base imponible y cuantía ha sido dejada al arbitrio de una ordenanza municipal.

A continuación, respecto al alcance de las atribuciones municipales sobre la materia, se arguye que la Ley de Rentas Municipales, en su artículo 12 y siguientes, regula el cobro por parte de las municipalidades del impuesto anual, cuyo monto fija la misma ley, por permiso de circulación de vehículos que transiten por las calles, caminos y vías públicas en general, y el artículo 23 y siguientes, el cobro de la contribución de patente municipal que grava el ejercicio de las profesiones y actividades lucrativas que la ley señala, caso en que las municipalidades están autorizadas para fijar la patente dentro de los márgenes señalados por la misma ley.
En cuanto a la exigencia constitucional de legalidad tributaria y su no satisfacción por parte de las normas legales impugnadas, indican estos Ministros que,  en el caso que nos ocupa, cabe aceptar que es la ley la que ha determinado suficientemente cuál es el hecho gravado y el sujeto obligado, al señalar en el artículo 41 N° 5, inciso primero, de la Ley de Rentas Municipales, que los derechos a pagar lo son por publicidad que se ve desde la vía pública. En cambio, ha sido una ordenanza dictada por la Municipalidad de Talcahuano, esto es una disposición de índole administrativa, dictada en virtud de lo dispuesto en los preceptos legales impugnados en el requerimiento de inaplicabilidad, que no son otros que los artículos 41 N° 5 y 42, incisos primero y segundo, la que ha fijado las tasas a pagar, sustituyéndose de esta forma a la competencia exclusiva que la Constitución ha otorgado a la ley para establecer y modificar tributos.

Y sobre la autonomía financiera de las municipalidades que no altera el contenido de la exigencia de legalidad tributaria, se concluye que, en la medida que una municipalidad, bajo la cobertura de fijar un derecho por concepto de un permiso que otorga y que no representa beneficio alguno a quien debe pagar por el mismo, lo que hace es gravar un hecho con un pago forzoso, esto es, crea un tributo, para lo que carece de competencia, pues ésta es una materia reservada a la ley, cuya aprobación, como es sabido, corresponde a los órganos colegisladores –Presidente de la República, Cámara de Diputados y Senado- todos ellos hoy día íntegramente de elección popular.

Por su parte, las consideraciones por acoger el requerimiento –expuestas por los Ministros Vodanovic, Fernández Fredes, Carmona y García– fueron del parecer de rechazar el requerimiento, todas vez que y entrando al fondo del asunto sometido a conocimiento del TC, exponen, en primer lugar, que no se viola el principio de legalidad tributaria, por cuanto para estos Ministros no puede asimilarse las tasas a los tributos. Ellas son ingresos de derecho público distintos, que no pueden estar sujetos a un mismo estatuto que los tributos. Desde luego, porque tienen elementos configurativos distintos: voluntariedad, contraprestación, no afectación.

Además, prosiguen, la consideración de los permisos por publicidad como tributos distorsionaría los roles del legislador y de la autoridad encargada de la administración de la comuna. El legislador regula, por regla general nacionalmente, para todos los municipios. Establece marcos jurídicos comunes propios de un estado unitario. Pero no puede estrechar, hasta eliminar, los espacios que son propios de la comunidad local.

Enseguida, no considera este voto que en el presente caso exista un “tributo”, toda vez que en la sistemática del D.L. N° 3063, los títulos de la misma van desarrollando los diversos ingresos o rentas municipales. Así, en el Título II, se trata el producto de los bienes municipales; en el Título III, del producto de los establecimientos y explotaciones municipales, etc. En el Título IV, que se refiere a los “impuestos municipales”, sólo se trata de las patentes de circulación de vehículos (artículos 12 y siguientes), las patentes por actividades lucrativas (artículos 23 y siguientes), y el impuesto territorial (artículos 37 y siguientes). Los derechos por permisos por publicidad se tratan en el Título VII, que regula “los recursos municipales por concesiones, permisos o pagos de servicios”. En ese título se encuentra la norma impugnada, no en el de los impuestos.

Más adelante, sostienen que el D.L. N° 3063 distinguió entre los derechos que se pagan por instalaciones o construcciones en bienes nacionales de uso público (artículo 41, N° 4), de “los permisos que se otorguen para la instalación de publicidad” (artículo 41, N° 5). Por lo mismo, la expresión “permiso” no está utilizada aquí respecto al uso privativo de un bien nacional de uso público (artículo 36, LOCM). Está utilizada en un sentido complejo.
En consecuencia, concluyen en esta parte, no consideran que se vulnere la legalidad tributaria. El derecho que deben pagar quienes deseen realizar publicidad en territorio municipal, no es un tributo.

De igual manera no estiman que se afecte la proporcionalidad, ya que, en primer lugar, que esta Magistratura ya validó el cobro de tasas vinculadas a las labores de un órgano de la Administración. Así lo hizo al examinar los cobros por inspección y certificación que debe realizar el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) para los exportadores (STC 1405/2009). en segundo lugar, hay que considerar que, tal como se dijo en estrados, el alza se debe a la compensación de una rebaja que hizo el municipio inmediatamente después del terremoto de 2010. Y en tercer lugar, hay que considerar que los preceptos reprochados establecen una serie de garantías que atenúan el impacto de un alza.

Tampoco se afectan garantías constitucionales, señalan estos Ministros, ya que , tanto la propiedad (“sólo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella”, artículo 19, N° 24, de la Constitución) como el derecho a desarrollar una actividad económica (dicho derecho debe llevarse a cabo “respetando las normas legales que la regulan”, artículo 19, N° 21, de la Constitución) están configurados por el legislador, quien puede convocar a las normas secundarias para complementar, desarrollar y pormenorizar lo establecido en sus preceptos (STC 480/2006, 1669/2012).

En relación a la igualdad ante la ley, concluye en esencia este voto señalando que no es la autoridad municipal la que se facultó a sí misma para cobrar estos derechos, sino que fue la ley la que se lo permitió.

Por su parte, la Ministra Peña previno que estuvo por acoger el requerimiento de autos, sin compartir todos los razonamientos del voto por acoger pues, a su juicio, la sentencia estimatoria debió basarse en las siguientes motivaciones, que, en esencia, sobre  la infracción al principio de legalidad tributaria, aduce que los cuestionados artículos 41 N° 5 y 42 del Decreto Ley N° 3063, de 1979, confían a las ordenanzas locales la determinación de los derechos que las Municipalidades –en este caso, la de Talcahuano- cobren por los permisos para la instalación de publicidad en la vía pública, o que sea vista u oída desde la misma o de aquellos derechos cuyas tasas no estén fijadas en la ley o que no se encuentren considerados entre los ya mencionados o relativos a nuevos servicios que se creen por las municipalidades.

Así, el encargo que las referidas normas efectúan a las ordenanzas locales no satisface el estándar constitucional, pues los elementos básicos de la obligación tributaria no están determinados por la normativa legal que sólo se limita a indicar que el valor correspondiente a este tipo de permisos se pagará anualmente y que los municipios no podrán cobrar por tales permisos, cuando se trata de publicidad que sólo dé a conocer el giro de un establecimiento y se encuentre adosada a la o las edificaciones donde se realiza la actividad propia del giro.

En torno a la procedencia del cobro de derechos municipales por permisos para la instalación de publicidad que sea vista u oída desde la vía pública, señala esta Ministra que los derechos que cobran las Municipalidades en virtud de las normas que se vienen recordando tienen su origen en una contraprestación que otorga el Municipio (“los servicios que presten”) o en el uso de bienes nacionales de uso público, agregando que la jurisprudencia judicial y administrativa ha sido uniforme en manifestar la improcedencia del cobro de derechos por parte de las Municipalidades cuando, como en la especie, no existe una contraprestación correlativa por parte del órgano de administración local.

Un juicio de constitucionalidad como el que se ha planteado a esta Magistratura exige tener presente las distintas consecuencias que puede acarrear una sentencia estimatoria de inaplicabilidad aún en el caso concreto de que se trata, expresa este voto de prevención, toda vez que no debe perderse de vista el hecho de que el Estado –y, por cierto, los órganos que los conforman- promueven el bien común, con “pleno respeto a los derechos y garantías” que la Constitución asegura a todas las personas, tal como reza el inciso tercero del artículo 1° de la Carta Fundamental. He aquí, por lo demás, el objetivo inicial de todo el proceso constitucionalista que se inicia a partir del siglo XVIII y que consiste en la limitación del poder en beneficio de los derechos y libertades de las personas.

En ese sentido, concluye esta Ministra, ninguna de las exigencias anotadas en los dos párrafos precedentes se cumple en el cobro que ha efectuado la Municipalidad de Talcahuano a la empresa CBS Outdoor Chile S.A., por la instalación de un letrero publicitario en propiedad privada de esa comuna, pues el cobro se ha efectuado en base a valores fijados en la respectiva Ordenanza Local y, además, no se aprecia cómo el hecho de que la propaganda pueda “ser vista u oída desde la vía pública” tendría la virtud para afectar concretamente un bien nacional de uso público, lesionando, sin lugar a dudas, el derecho a la libre iniciativa en materia económica y el derecho de propiedad privada.

 

 

Vea texto íntegro de la sentencia.

Vea texto íntegro del requerimiento y del expediente N° 2332.

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