El Ministerio Público (MP) es una institución fundamental en los ordenamientos jurídicos contemporáneos, por dos razones. La primera, es el organismo encargado de investigar y perseguir los ilícitos penales, las conductas que como sociedad consideramos más dañinas. La segunda, es que el MP -y el sistema de justicia penal en general- representa uno de los mayores poderes del Estado sobre los derechos y libertades de los individuos. Qué principios y valores deben regular al MP en la propuesta de nueva Constitución, es la interrogante que plantea el Instituto Libertad y Desarrollo en una publicación que lleva por título “Ministerio Público: qué proteger y qué evitar en el proceso constitucional”.
Para lo anterior es necesario revisar dos aspectos: el primero es explicitar el sentido institucional del MP, en otras palabras, ¿por qué motivo existe y qué función cumple? El segundo es exponer cómo la actual Constitución lo regula y señalar qué elementos son relevantes para proteger la adecuada función institucional de éste en la propuesta de nueva Constitución.
La publicación refiere que el MP nace en la década de los noventa (1997), a raíz de un proceso de modernización del sistema penal chileno, que significó un profundo cambio de paradigma en la persecución de los delitos en nuestro país. Se lo introdujo en la Constitución como un organismo autónomo y cuyo principal mandato es dirigir la investigación y ejercer -de ser necesario- la acción penal, lo que exigió importantes reformas legales: Ley Orgánica Constitucional del Ministerio Público (1999) y Código Procesal Penal (2000). Con ello, se ajustó la persecución penal a estándares democráticos básicos dejándose atrás el sistema penal inquisitivo que rigió durante todo el siglo XX (el juez de instrucción investigaba y juzgaba, lo que no asegura un principio judicial básico: la imparcialidad), que junto al secretismo de la investigación y a la excesiva ritualidad alejaba esa institucionalidad del estándar de un procedimiento justo y racional. Por ello la reforma sustituyó el sistema inquisitivo por un sistema penal acusatorio, separando las funciones de investigar y juzgar. Con ello, se quiere asegurar que la persecución penal sea inmune a los vaivenes políticos y tendencias ideológicas, conciliando dos fines: el castigo de los culpables y la protección de los inocentes.
Luego, la publicación refiere algunos aspectos que la actual Constitución regula y a los que debe atender especialmente el debate constitucional en curso. Uno de tales elementos es la independencia del ente persecutor que se relacionan con: el principio de autonomía y sus atribuciones, los mecanismos de nombramiento y el sistema de responsabilidad política.
En cuanto a la autonomía y atribuciones del MP, observa que la Constitución lo primero que consagra es su autonomía y su estructura jerárquica. Luego establece tres atribuciones: 1) dirigir la investigación de los delitos, 2) ejercer la acción penal pública, y 3) tomar medidas de protección a las víctimas y testigos; y destaca la estrecha relación entre la autonomía del MP y sus dos primeras atribuciones, porque la independencia del MP es un requisito necesario -aunque no suficiente- para una persecución penal objetiva. Al mismo tiempo, su estructura jerárquica coopera a uniformar la actuación de los fiscales bajo criterios comunes y, con ello, disminuir márgenes de arbitrariedad. Por tanto, es fundamental conservar estos dos principios: la autonomía y la jerarquía.
Enseguida, connota que la autonomía del MP está lejos de significar aislamiento por lo que desde esta perspectiva es importante pensar propuestas que aumenten el control ciudadano y participación técnica de la sociedad civil en la elaboración y ejercicio de la política criminal, de las reglas que el MP establece para regular sus facultades discrecionales en la investigación y ejercicio de la acción penal.
Luego, en lo referido al nombramiento de los fiscales, la publicación sostiene que el sistema de nombramientos puede ser un factor muy influyente en la autonomía, pues quienes nombran pueden querer asegurar la protección de sus intereses, además porque genera incentivos en la conducta de quienes aspiran a ser elegidos, por ejemplo, no emprender acciones que disgustarían de quienes toman la decisión de nombramiento. De allí que el futuro sistema de nombramientos debe prevenir, lo más posible, la captación política de los fiscales o de intereses ajenos a una política criminal imparcial, pues el fiscal debe responder a una persecución objetiva de los delitos, en vez de a determinadas agendas personales, políticas o grupos de presión. Por ello, descarta la propuesta de una elección popular de los fiscales: incentiva el personalismo y, más peligroso aún, el populismo penal.
Específicamente, en cuanto al nombramiento del Fiscal Nacional, donde participa el Poder Judicial, el Ejecutivo y el Congreso, se ha dicho que este mecanismo no aseguraría la calidad técnica y el mérito, y que los intereses políticos son muy gravitantes en la designación. Por esta razón, se ha propuesto, por ejemplo, que el nombramiento dependa de una comisión técnica especializada. También elevar a rango constitucional que la conformación de la quina sea un proceso competitivo, abierto, transparente y que asegure el mérito.
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Por último, en lo que atañe a la responsabilidad política de los fiscales, o sistema de remoción, tanto del fiscal nacional, como de los fiscales regionales, la publicación observa que el mecanismo de responsabilidad es una cuestión sumamente sensible para la autonomía de un organismo porque las conductas pueden verse muy condicionadas según quién tiene el poder para decidir la remoción. Hoy la remoción puede ser solicitada por el Presidente de la República, la Cámara de Diputados, o diez de sus miembros, por tres causales: incapacidad, mal comportamiento o negligencia manifiesta en el ejercicio de sus funciones, lo que decide la Corte Suprema con el voto favorable de la mayoría de los ministros en ejercicio. Si bien, prosigue la publicación, se ha criticado que sea la Corte Suprema quien decida la remoción, en los hechos ha demostrado imparcialidad y cita el juicio de remoción promovido contra el fiscal nacional Jorge Abbot en 2018. Dicho caso, agrega, nos alerta de que cualquier propuesta de incluir algún mecanismo al estilo de acusación constitucional -donde el Congreso decida la remoción- es peligroso dado el alto nivel de politización o posible presión ciudadana sobre los parlamentarios. Los ministros de la Corte Suprema están más blindados de la contingencia, con lo cual se protege de mejor manera la autonomía del Ministerio Público.
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