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Con prevenciones.

TC acoge acción de inaplicabilidad que impugnó norma de la Ley sobre Acceso a la Información Pública en caso en el que el CPLT le ordenó al INE entregar correos electrónicos.

La norma impugnada le impide al INE reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgó el acceso a la información cuando la oposición se hubiere fundado en la causal afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido.

6 de septiembre de 2021

El Tribunal Constitucional acogió un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N°20.285, sobre Acceso a la Información Pública.

El precepto impugnado establece: “Artículo 28. En contra de la resolución del Consejo que deniegue el acceso a la información, procederá el reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante.

Los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21”.

La gestión pendiente invocada en la acción de inaplicabilidad se sustancia ante la Corte de Apelaciones de Santiago, que conoce de un reclamo de ilegalidad presentado por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE), luego de que el Consejo para la Transparencia (CPLT) acogiera parcialmente un amparo de acceso a la información pública y le ordenara entregar copia de los correos electrónicos institucionales enviados por un funcionario de esa institución.  Frente a la decisión del CPLT, la requirente interpuso un reclamo de ilegalidad el cual se encuentra pendiente de resolución.

En síntesis, la impugnante denuncia vulneración del artículo 19 N°3 de la Constitución, desde que el precepto cuestionado le impide, en tanto órgano de la Administración del Estado, interponer un reclamo de ilegalidad en contra de una decisión del CPLT, cuando el motivo de denegación de la solicitud de información ha sido la causal de reserva o secreto contemplada en el artículo 21 N°1.

Enfatiza que se le priva de la garantía del debido proceso, entendido como la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, por cuanto no podrá ejercer uno de los medios de defensa establecidos por la propia ley para impugnar una decisión del CPLT, lo que genera una asimetría en el derecho a reclamar que posee el solicitante de información y el derecho que posee el órgano de la Administración del Estado, la cual no tiene razón alguna que la justifique.

En votación unánime la Magistratura Constitucional acogió la impugnación.

En un primer apartado, el fallo se refiere al precepto impugnado y su natural efecto inhibitorio, argumentando que la norma impugnada establece una prohibición (“no tendrán derecho a reclamar”) que tiene como destinatarios a los órganos de la Administración del Estado. En tanto prohibición, su efecto preciso se traduce en que les impide a estos impugnar –ante los Tribunales de Justicia- una decisión del CPLT que les es adversa, en tanto aquel otorga acceso a información que el órgano de la Administración denegó.

Enseguida, el fallo expresa que dicha prohibición se aplica siempre que concurran tres requisitos: Primero, que el órgano de la administración del Estado haya negado el acceso a la información. Segundo, que es necesario que el órgano respectivo haya negado dicho acceso fundándose en una causal específica: la de afectar el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido (artículo 21, N°1, Ley 20.285). Esto es relevante, pues si se invocan todas las demás causales para negar el acceso, la impugnación en vía jurisdiccional es plenamente procedente. Tercero, que el CPLT haya conferido el acceso a la información que el Servicio negó, desestimando, entonces, la posición del órgano de la Administración en cuanto a que la publicidad, comunicación o conocimiento de la información afecta el debido cumplimiento sus propias funciones. Este tercer requisito supone, entonces, un conflicto de relevancia jurídica. Lo anterior, pues mientras el órgano respectivo estima concurrente la causal alegada, el CPLT descarta su procedencia.

Luego, el Tribunal se hace cargo de la causal del artículo objetado y su correlación con la Constitución. En el artículo 8°, inciso segundo, constitucional, se establecen varias causales para que el legislador determine cuándo se ven comprometidos determinados bienes jurídicos. En lo pertinente, la norma constitucional prescribe que “Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional”. Entonces, según esa disposición, los bienes jurídicos aludidos dicen relación con: a) los derechos de las personas; b) la seguridad de la nación; c) el interés nacional; y d) cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos.

Así, aquella que se vincula con la afectación del debido cumplimiento de las funciones de los órganos de la Administración del Estado es una causal constitucional de reserva o publicidad, que está establecida en términos equivalentes a las restantes, pues la norma constitucional no jerarquiza ni contiene elemento alguno que permita sostener que aquella es menos importante o de menor valor que las demás señaladas en el texto constitucional.

La Magistratura constitucional recuerda que ocasiones anteriores concluyó que la causal en examen está compuesta de varios elementos (Roles N°2997/16, 2919/2017, 9156/2020, 9233/2020).

Así, en primer lugar, utiliza la expresión “afectare”. Con ello se apunta a que la publicidad impacte negativamente en las tareas del servicio, perjudicando o menoscabando su accionar. La fórmula constitucional no emplea las expresiones amenaza, privación o perturbación. Las comprende, pero es mucho más que eso. En segundo lugar, la Constitución utiliza las expresiones “debido cumplimiento”. Con la primera de ellas resalta el que la publicidad afecte las tareas propias del servicio definidas por el legislador. También apunta a resaltar que el precepto no da cabida a un actuar ilícito del órgano respectivo. Debido es, entonces, equivalente a competencia. Es decir, conjunto de atribuciones o potestades que en una materia específica y en un territorio determinado, el legislador entrega a cargo del órgano correspondiente. Finalmente, la Constitución emplea la expresión “funciones”. Es decir, lo que se debe afectar son los propósitos o finalidades que el legislador le encarga atender al respectivo órgano.

La sentencia resalta que la Constitución permite que existan excepciones a la regla general de publicidad. Cita los Roles Nºs 2997, 2919, 9156 y 9233 en que ha precisado que estas excepciones sólo pueden fundarse en la reserva o secreto, destacando que para que estas excepciones operen legítimamente, el artículo 8º establece dos requisitos: A) Deben establecerse por ley de quórum calificado, no por norma administrativa ni por ley simple; y B) Deben fundarse en ciertas causales que la misma Constitución lista. Estas son: afectar el debido cumplimiento de las funciones de los órganos del Estado; afectar los derechos de las personas; afectar la seguridad de la nación; y afectar el interés nacional.

En esa misma línea, profundiza que el carácter reservado o secreto de un asunto “no es algo en sí mismo perverso, reprochable o susceptible de sospecha. La Constitución contempla la posibilidad de que la ley directamente o la Administración, sobre la base de ciertas causales legales específicas, declare algo como secreto o reservado. Esto no va contra la Constitución (Roles N°s 2153 y 2246). Además, el carácter secreto o reservado de un acto puede generar un espacio para cautelar otros bienes jurídicos que la Constitución estima tan relevantes como la publicidad. En el lenguaje de la Constitución, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación, el interés nacional, o el debido cumplimiento de las funciones de los órganos, están a este nivel. Por lo mismo, deben ser respetados y considerados

Explica luego porque la aplicación del precepto legal objetado es contraria a la Constitución: se revela abusiva desde la perspectiva del órgano de la Administración. Lo anterior, pues para aquel una decisión adversa adoptada en la vía administrativa abierta a instancias del solicitante de la información, que revierte la denegación de la información fundada en la causal del artículo 21 N°1 de la Ley N°20.285, deviene en inimpugnable, siendo entonces las alegaciones que el órgano Administrativo planteó no sólo frente al solicitante, sino que también frente al CPLT, ponderadas de modo definitivo por éste.

Agrega que la vía administrativa que se abre deviene, en aquel caso, excesivamente gravosa para el órgano de la administración, no así para el solicitante de la información, pues aquel, en caso de no conformarse con lo resuelto por el CPLT puede –pese a haber discutido en sede administrativa la procedencia de la entrega de la información que finalmente se le denegó– acudir a la tutela de un órgano jurisdiccional, para discutir nuevamente respecto de la entrega de la información.

De esta suerte, indica, el agotamiento de la vía administrativa que supone el sistema recursivo contenido en la Ley N°20.285 está diseñado en términos tales que resulta inconstitucional por afectar el debido proceso, en tanto no existe una vía judicial abierta para el órgano de la Administración para cuestionar la decisión del Consejo, en virtud del efecto inhibitorio ya descrito, que produce naturalmente la norma impugnada.

Puntualiza el Tribunal que, en términos prácticos, el precepto impugnado implica que la decisión del referido Consejo se resuelve en “única instancia”, sin que exista la posibilidad de acudir a un tercero independiente e imparcial, equidistante respecto de las partes en disputa, es decir, un Tribunal de Justicia, que resuelva el conflicto de relevancia jurídica que se produce por las posiciones encontradas entre el órgano que alegó la causal del artículo 21 N°1 de la Ley N°20.285 –para denegar la entrega de la información– y el CPLT que descarta su concurrencia, para conferir el acceso solicitado.

Enfatiza que la norma impugnada establece dos excepciones a la regla general. En primer lugar, mientras todo afectado puede reclamar ante la Corte de Apelaciones, el órgano de la Administración no puede hacerlo si el Servicio negó la información requerida porque su publicidad afecta el debido cumplimiento de las funciones del órgano respectivo y, no obstante ello, el Consejo la otorga. Luego, la misma norma reconoce el “derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo” pero solo cuando se invoque una causal distinta a la del artículo 21, N°1, de la Ley N°20.285 -si la causal consiste en que la publicidad afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano-, exclusión que no parece coherente ni consistente. Lo anterior, pues la causal para fundar dicha exclusión, esto es, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de los órganos de la Administración, tiene rango constitucional. Allí hay, entonces, un interés que la Constitución considera digno de protección al momento de consagrarlo como un límite a la transparencia. El precepto impugnado, de contrario, revela una sospecha de mal uso de dicha causal, que resuelve el Consejo, sin ulterior revisión. En este sentido, mientras las decisiones del órgano de la Administración son revisadas por el Consejo y/o los tribunales, la norma impugnada inhibe la revisión judicial de una decisión del Consejo que revoca la negativa de la Administración a entregar la información y accede a ella.

Agrega el fallo, que el precepto objetado parte de la base de que si el Consejo revocó la decisión de la Administración -que había denegado el acceso a una determinada información- esa decisión es correcta y no admite equívocos, toda vez que la margina de toda impugnación judicial, dejándola entonces exenta de control por tercero ajeno a las partes. Igualmente, no parece coherente ni consistente que si una persona pueda reclamar ante los tribunales por la decisión del Consejo que confirma la denegación que hizo el órgano de la Administración, no pueda hacerlo el órgano administrativo en el supuesto previsto en el precepto impugnado, respecto de lo cual no se advierte razón para negar esta posibilidad si la causal invocada por el órgano de la Administración se refiere a que la publicidad afecta el debido cumplimiento de las funciones de dicho órgano.

Puntualiza la sentencia, que la causal constitucional que limita estructuralmente la publicidad cuando ella afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, no está concebida en función de dicha publicidad. Está diseñada para proteger las tareas del servicio. Ello se refleja en que la Constitución utiliza la expresión “afectare el debido cumplimiento de las funciones”. Tampoco se trata de una causal subjetiva, porque la propia Constitución emplea la expresión “afectare el debido cumplimiento”. No es lo que le parezca al órgano respectivo. Además, porque la propia Ley N°20.285 da algunos ejemplos en la materia en el artículo 21, N°1.

En síntesis, concluye la Magistratura Constitucional que la aplicación del artículo objetado vulnera los derechos a la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, a la defensa jurídica y al debido proceso legal, en su vertiente, del derecho al recurso.

La sentencia contiene prevenciones de los Ministros Aróstica y Pica, quienes concurren a acoger el requerimiento teniendo presente que el INE ha sostenido que la información que se le ordena entregar se encuentra resguardada “conforme a lo dispuesto en el inciso primero del artículo 29 de la Ley 17.374”, que es una Ley de Quórum Calificado que establece directa e inmediatamente causales de secreto o reserva, por lo que exigirle relevar información se opone a la Constitución, vulnerando sus artículos 6°, 7° y 8°, lo que conlleva la necesidad de declarar inaplicable la norma objetada que imposibilita al INE para impugnar ante la Corte de Apelaciones la resolución exorbitante del CPLT, que le impide amparar a los terceros que le han proporcionado datos, aún personales, en la confianza de encontrarse protegidos por “secreto estadístico” que les brinda la Ley N°17.374. Por ello, a fin que dicho Instituto Nacional pueda entenderse legitimado activamente para recurrir a los tribunales, por la vía indicada, procede eliminar la expresión “no” empleada en el precepto legal impugnado.

El Ministro Vásquez concurre a acoger el requerimiento teniendo presente, además, que se origina una de estas situaciones que habilitan y justifican al organismo público a alegar, en particular cuando los antecedentes solicitados se relacionan con bases de correos electrónicos del organismo, antecedentes de la planificación estratégica de la institución y elementos relacionados a la nueva estructura organizacional del ente público; vale decir, información que se relaciona directamente con la función pública encomendada por la ley a esta institución y que como tal, recae indefectiblemente en un interés de la comunidad toda, el que está siendo puesto en riesgo por una solicitud particular de información, cuestión que habilita y justifica la alegación del INE en el caso concreto. Lo anterior se sostiene precisamente en la ausencia de una pretensión particular en juicio, sino que más bien se relaciona con una finalidad institucional de carácter general, más aun considerando la particular naturaleza del organismo requirente, el que tiene como función principal conforme dispone el artículo 1º de la Ley Nº17.734, ser “la encargada de las estadísticas y censos oficiales de la República” y conforme al artículo 2º letra a) del mismo cuerpo legal, ser el organismo que debe “efectuar el proceso de recopilación, elaboración técnica, análisis y publicación de las estadísticas oficiales”; esto es, tratarse de un ente público cuyo elemento central de su actividad se encuentra precisamente en el manejo de información, cuestión que hace más sensible aun la petición de antecedentes y justificable, por ende, que cuente con la garantías propias de toda parte que defiende sus derechos en juicio, tal como pretende en la especie.

 

Vea texto del requerimiento, del expediente Rol N°9.868-20 y de la sentencia.

 

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