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En votación dividida.

Norma que faculta a la Tesorería General de la República a retener de la devolución anual de impuestos a la renta de deudas con el Fondo Solidario de Crédito Universitario, se ajusta a la Constitución.

No vulnera el derecho a defensa ni el debido proceso, la Tesorería no actúa como comisión especial ni tampoco conculca el derecho de propiedad.

11 de enero de 2022

El Tribunal Constitucional desestimó el requerimiento de inaplicabilidad del artículo 1º de la Ley N° 19.989, que establece facultades para la Tesorería General de la República y modifica la Ley Nº 19.848, sobre reprogramación de deudas a los fondos de crédito solidario.

El precepto legal impugnado establece:

“Artículo 1º. Facúltase a la Tesorería General de la República para retener de la devolución anual de impuestos a la renta que correspondiere a los deudores del crédito solidario universitario regulado por la ley Nº 19.287 y sus modificaciones, los montos de dicho crédito que se encontraren impagos según lo informado por la entidad acreedora, en la forma que establezca el reglamento, e imputar dicho monto al pago de la mencionada deuda. La Tesorería General de la República deberá enterar los dineros retenidos por este concepto al administrador del fondo solidario de crédito universitario respectivo, en el plazo de 30 días contados desde la fecha en que debiera haberse verificado la devolución, a menos que el deudor acredite que ha solucionado el monto vencido y no pagado por concepto de crédito universitario, mediante certificado otorgado por el respectivo administrador. Si el monto de la devolución de impuestos fuere inferior a la cantidad adeudada, subsistirá la obligación del deudor por el saldo insoluto.”.

El requirente expone que efectuó su declaración de impuestos a la renta a través de la plataforma en línea del SII, en abril de 2021, respecto de las rentas correspondientes al año 2020, y que la devolución de impuestos le fue retenida por la Tesorería General de la República por deudas del Fondo Solidario de Crédito Universitario, correspondiente a estudios cursados en la Universidad Tecnológica Metropolitana, ante lo cual dedujo recurso de protección ante la Corte de Apelaciones de Santiago, en actual estado de relación.

La inaplicabilidad se funda en que el precepto legal impugnado contraviene cuatro disposiciones constitucionales. En primer lugar, porque quien aparece como deudor no tiene otra alternativa -para liberarse de la responsabilidad- que oponer la excepción de pago, afectando su posibilidad de defensa. (Art. 19, N° 3°, inciso segundo). Enseguida, porque la Tesorería, al retener el pago de las devoluciones de impuestos, ejerce funciones jurisdiccionales, actuando como comisión especial prohibida por la Constitución e invadiendo las atribuciones propias de los tribunales de justicia. (Art. 19, N° 3°, inciso quinto). En tercer lugar, ya que la norma no satisface las exigencias de un racional y justo procedimiento, pues según se alega la retención niega prácticamente cualquier posibilidad de defensa distinta de la excepción de pago. (Art. 19, N° 3°, inciso sexto). Finalmente, la disposición vulnera el derecho de propiedad porque el mecanismo de retención se traduce en una verdadera expropiación no regulada ni autorizada por el legislador. (Art. 19, N° 24°, incisos primero y segundo).

Luego de aclarar la Magistratura Constitucional que en sede de inaplicabilidad realiza un control concreto y que la Tesorería retuvo la devolución de impuestos del requirente por una cantidad de $69.321 por concepto del crédito universitario que mantiene impago con el Administrador del Fondo Solidario de Crédito Universitario de la Universidad Tecnológica Metropolitana, señala que no le corresponde pronunciarse acerca de la efectividad, mérito ejecutivo, liquidez o veracidad de la deuda que originó la retención, ni tampoco definir si la Tesorería actuó o no conforme a derecho al informar de la deuda y al retener la devolución de impuestos del requirente.

Enseguida, refiere que ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el precepto impugnado en 16 ocasiones anteriores. En ocho de ellas, acogió la inaplicabilidad (Roles N°s 808/2008; 1393/2010; 1411/2010; 1429/2010; 1437/2010; 1438/2010; 1449/2010; 1473/2010); y en ocho la rechazó (Roles N°s 1486/2010; 2066/2011; 2301/2012; 2727/2015; 2865/2015 y 2866/2015; 3594/2017 y 3772/2017).

En cuanto a los argumentos sostenidos en los casos que acogió, estos se resumen en que el precepto legal impugnado manda a dictar un reglamento, que la Administración no dictó sino hasta noviembre de 2009 (D.S. N° 297, de Educación, Diario Oficial 19 de dicho mes y año). En dicho reglamento debían establecerse los resguardos que protegieran los derechos de los afectados. También que el precepto legal no permitía ejercitar ni ante la Tesorería ni ante un tribunal de justicia otro medio de defensa que no fuera la prueba del pago de la obligación, lo que no tiene sustento racional, al privar, en la práctica, de una defensa oportuna, en sede administrativa o jurisdiccional.

Refiere luego que en las sentencias roles N°s 2066/2011 y 2301/2012 la Magistratura estimó pertinente revisar dichas decisiones, porque el reglamento de la Ley N° 19.989 ya se encontraba vigente y se aplicó en la gestión pendiente respectiva. Además, la situación particular de la parte requirente justificaba este cambio de criterio, y como el Tribunal ejerce un control concreto, donde los hechos de la gestión pendiente se vuelven decisivos para resolver si la aplicación del precepto legal impugnado es o no inconstitucional, así se justificaba. De allí que ese cambio de doctrina es legítimo por existir motivos y razones suficientes que se explicitaron.

Luego de explicar el sentido y finalidad del Fondo Solidario de Crédito Universitario, refiere que la norma legal impugnada tiene por objeto establecer un sistema expedito de recuperación de una ayuda estatal, que se realiza en tres etapas. En la primera se notifica al deudor sobre su calidad de moroso y de la eventual retención que puede hacer la Tesorería. En la segunda, un órgano de la Administración del Estado retiene, total o parcialmente, los montos que haya recibido preliminarmente a título de impuestos que finalmente no son exigibles por alguna causa legal, retención opera sólo respecto de quienes sean deudores de ciertas obligaciones. No opera sobre toda persona, sino sobre ciertos sujetos especialmente calificados. Y la deuda que pretende atender no es otra que la que corresponda al denominado “crédito solidario universitario”, regulado, con modificaciones, por la Ley Nº 19.287, retención que se limita sólo a aquellos montos impagos del crédito que venzan ese año, según lo informe la “entidad acreedora”; además, si la retención es insuficiente para pagar la cuota respectiva, la deuda subsiste por el saldo, y para que opere la retención es necesario que el acreedor haya informado de la existencia de la deuda a la Tesorería de acuerdo a unas nóminas que son públicas. En una tercera etapa, se transfieren los fondos retenidos al acreedor. La Tesorería no es acreedora, sino que simplemente es una recaudadora, debe enterar los dineros retenidos al administrador del fondo, y durante este plazo, el deudor interpelado tiene la oportunidad de ejercer sus reclamaciones en contra del Fondo respectivo. Si obtiene el certificado de que su deuda está extinta (“solucionada”), puede oponerse a la retención ante la Tesorería. En nuestro ordenamiento jurídico, cuando llega el momento de cobrar, habiendo título ejecutivo, el deudor ve restringidas sus posibilidades de defensa.

Agrega la sentencia, que el sistema de ayudas públicas para la educación superior que crearon las leyes de Crédito Universitario constituye un crédito especialísimo que no se rige por las reglas del derecho común (está compuesto de beneficios o privilegios para el estudiante, quien goza de intereses privilegiados, plazos de gracia, cuotas especiales, exenciones, prórrogas, suspensiones de pago y la posibilidad de reprogramar). Como contrapartida, las entidades acreedoras también gozan de ciertas prerrogativas para el cobro. Dentro de estas la retención que puede hacer la Tesorería.

Puntualiza el fallo, que la Tesorería no es acreedora original ni actual. Ni la ley, ni acto alguno, la han transformado en acreedora. No operó en este caso una novación legal u otra modificación subjetiva de la obligación. Lo que establece la norma impugnada es una mera diputación para el cobro (arts. 1576 y 1632 del Código Civil). El acreedor sigue siendo el Fondo Solidario de Crédito Universitario, de manera que no puede hablarse de “compensación” de créditos. Eso explica por qué ante la Tesorería no cabe interponer otras excepciones que “la solución de la obligación”. Sería jurídicamente imposible que hiciera valer la extinción de la deuda por otras causas ante dicho ente. Las excepciones de fondo se interponen ante el acreedor; ese derecho del deudor no está en cuestión.

No se afecta el derecho a defensa, porque el sistema ofrece varias garantías a los deudores. Primero, la Tesorería actúa como mero ente “recaudador”, pues la deuda no es con el Fisco. El acreedor es el Fondo de Crédito Universitario respectivo. Si el deudor paga o extingue su deuda por otra causa, debe hacerlo ante el respectivo acreedor y no ante la Tesorería. Segundo, la Tesorería no está ejerciendo funciones jurisdiccionales, pues no resuelve un conflicto de relevancia jurídica con efecto de cosa juzgada. Su función es simplemente administrativa, de ejecución de ley. El deudor tiene a salvo todas las vías jurisdiccionales para impugnar la retención. Tercero, la devolución que se retiene por la Tesorería es siempre un derecho condicionado. Corresponde a los montos que preventivamente se hayan recaudado a lo largo de un año tributario, cuya devolución está sujeta a la inexistencia de una causa legal para retener. La retención no crea una situación definitiva. Cuarto, es necesario que la retención se ponga en conocimiento del deudor. La norma impugnada habla de un plazo de 30 días, desde que debió hacerse la devolución, durante el cual el deudor puede aclarar la situación con su acreedor, es decir, el Fondo respectivo. Quinto, se retiene anualmente sólo la cuota vencida para esa anualidad. No se produce una “aceleración” (caducidad del plazo) de la deuda, pues no se cobra el total por un simple atraso. No es un cobro automático, es necesario siempre que el acreedor entregue previamente una nómina de deudores y, además, el deudor toma conocimiento previo. El deudor tuvo conocimiento previo y efectivo de la existencia de la deuda y su consecuencial morosidad, con anterioridad a cualquier cobro. El deudor ha tenido oportunidades de reprogramar, de pedir condonación y de pagar conforme a sus ingresos, además no puede romper la cadena solidaria que busca beneficiar a otros. Es claro que no se produce infracción al derecho a la defensa pues tuvo oportunidad de ejercer defensas en sede administrativa de manera previa a la retención. Con carácter posterior a la retención que impugna, el requirente tiene todavía disponible la tutela judicial de sus derechos. En suma, la norma impugnada no infringe el derecho a defensa del deudor ni afecta su derecho al debido proceso.

Tampoco la Tesorería ejerce una función jurisdiccional constituyéndose en una comisión especial. El crédito ya existe y se debe a un tercero.

Finalmente, la sentencia descarta la vulneración al derecho de propiedad desde que sólo puede existir una devolución de impuestos cuando se cumplan las condiciones que la misma ley ha señalado para su concreción. No existe un derecho absoluto a que la devolución se materialice. Se trata de un derecho eventual o condicionado que sólo se hace efectivo en ausencia de una causa legal de retención.

El fallo fue acordado con el voto en contra de los Ministros Iván Aróstica, Cristián Letelier y José Ignacio Vásquez, y de la Ministra María Luisa Brahm quienes estuvieron por acoger el presente requerimiento.

 

Vea texto de la sentencia  Rol Nº11.459-21 y Rol 11.153-21 y de los expedientes Rol N°11.459-21 y Rol N°11.153-21.

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