En una reciente publicación de agendaestadoderecho.com se da a conocer el artículo Una defensa al control de convencionalidad: alertas para el 2025, por Edward J. Pérez (*).
El año 2024 cerró con varias decisiones que son fundamentales para el progresivo cumplimiento de las obligaciones internacionales establecidas en la Convención Americana. Por ejemplo, en los últimos días del año, la Corte IDH notificó su primera sentencia sobre los estándares en materia de procesos electorales democráticos, dejó una nueva sentencia fundamental para la protección del medio ambiente sano en casos de actividades extractivas y pueblos indígenas, y emitió una esperada (aunque criticable) sentencia asociando la negativa de brindar el servicio de salud reproductiva de aborto a una forma de violencia obstétrica. (Recomendado: La Corte IDH en el caso Beatriz: Omisiones que afectan la vida y autonomía de las mujeres)
No obstante, el cierre de 2024 también vino con una serie de amenazas al Sistema Interamericano que requieren especial atención. Aunque en la mayoría de los casos dichas amenazas no se consumaron, deben alertar a todas las partes interesadas en el efectivo cumplimiento de las obligaciones internacionales previstas en la Convención. En esta contribución, me referiré particularmente a las amenazas a una de las instituciones paradigmáticas: el control de convencionalidad.
El control de convencionalidad
El control de convencionalidad es probablemente una de las instituciones más valiosas que ha creado el Sistema Interamericano, y particularmente la Corte IDH. Bajo el control de convencionalidad, todas las autoridades, en el marco de sus competencias, tienen la obligación de incorporar en su análisis jurídico las normas del derecho internacional de los derechos humanos, teniendo en cuenta particularmente la jurisprudencia que al respecto ha generado la Corte Interamericana sobre el tema.
Desde su gestación en el caso Almonacid, el control de convencionalidad invita, en desarrollo del principio de complementariedad, a que todas las autoridades sean consideradas como instituciones con capacidad de aplicar normas del derecho internacional de los derechos humanos. Su propósito es evitar que un caso deba resolverse en instancias internacionales, para que, en cambio, sea resuelto “en casa” en una primera instancia, y solo excepcionalmente, alcance los mecanismos de derecho internacional.
El control de convencionalidad, por lo tanto, es presupuesto para el ejercicio del principio de complementariedad, en tanto es una herramienta para que las autoridades estatales puedan resolver un problema jurídico de una forma oportuna, antes de que sea necesario llegar a los mecanismos internacionales.
Una falsa concepción del control de convencionalidad es que siempre debe acarrear la desaplicación de una norma. El control de convencionalidad implica la interpretación de normas locales a la luz de las normas internacionales en materia de derechos humanos. Así pues, solo en el supuesto de que una norma no admita una interpretación que sea acorde al derecho internacional de los derechos humanos, procedería su desaplicación. Esto solo ocurre de forma extremadamente excepcional.
El uso de los estándares internacionales en jurisdicciones locales, además, contribuye al diálogo con la propia Corte IDH, que podrá tomar en cuenta las interpretaciones locales para la construcción de sus propios desarrollos jurídicos. El ejercicio del control de convencionalidad es uno de los indicadores más prominentes de efectividad de la Corte Interamericana. El impacto de la Corte IDH por vía del control de convencionalidad, por ejemplo, ha permitido la nulidad de las normas de autoamnistía en Argentina (en aplicación del estándar del caso Barrios Altos) y el diseño de la Jurisdicción Especial para la Paz (en aplicación de la sentencia del caso El Mozote).
Dos amenazas al control de convencionalidad al cierre de 2024: México y Costa Rica
En octubre de 2024, Adán Augusto López presentó una propuesta de reforma constitucional en México, que expresamente limitaba el control de convencionalidad. Esta iniciativa buscaba restringir la posibilidad de inaplicar normas constitucionales “por medio del control de convencionalidad”, buscando rechazar la decisión que obliga a México a modificar su legislación respecto a prisión preventiva oficiosa y arraigo. La propuesta constitucional fue eventualmente descartada luego de fuertes críticas sobre el contenido de la propuesta.
Igualmente, en el marco del caso Beatriz vs. El Salvador, en el que algunos actores políticos temían que la Corte IDH se pronunciara respecto al derecho al aborto, múltiples amenazas se manifestaron en contra del Sistema Interamericano. Se destacó particularmente la amenaza del excandidato presidencial costarricense Fabricio Alvarado, quien promovió la denuncia por parte de Costa Rica de la Convención Americana sobre Derechos Humanos para desvincularse de las decisiones del tribunal interamericano.
Más allá del desenlace puntual, el debate dejó una sensación de vulnerabilidad respecto a la estabilidad del control de convencionalidad en América Latina.
México
El primero de los casos reflejó un desconocimiento profundo de las implicaciones del control de convencionalidad. Pretendía mantener el rango constitucional de los tratados de derechos humanos (incluyendo la Convención Americana), pero impedir que la judicatura pudiese hacer efectivos esos derechos, en tanto no podían usar el control de convencionalidad para “desaplicar” una norma nacional.
Eliminar la posibilidad de hacer efectivos los tratados de derechos humanos en caso de una norma del derecho interno incompatible con el derecho internacional pone en riesgo la responsabilidad internacional del Estado de forma constante. Tal como se concluyó en los casos López Mendoza y Granier respecto a Venezuela, la inejecutabilidad de una decisión por ser violatoria de la Constitución doméstica es incompatible con el derecho internacional de los derechos humanos.
Reformas constitucionales de este tipo implican un despojo inmediato, motivado políticamente, de una serie de derechos en favor de las personas que encontrarían mayores garantías en los tratados internacionales que en las constituciones locales.
Costa Rica
El segundo de los casos es considerablemente más preocupante. La amenaza de denunciar de la Convención Americana en respuesta a los estándares que la Corte IDH podría desarrollar en un caso en particular constituye una afrenta a la independencia del tribunal interamericano.
Es una grave presión externa de naturaleza política bajo la cual se amenaza el alcance de la jurisdicción del tribunal con base en la disconformidad con un fallo. Sobre este punto, debe destacarse que las denuncias de la Convención Americana pueden considerarse de mala fe cuando se da “por una disconformidad con una decisión adoptada por el órgano de protección y motivada por una voluntad manifiesta de incumplir los compromisos internacionales adoptados en la misma”.
En este orden de ideas, si bien existe quien sostenga que algunas acciones de presión frente a un tribunal pueden constituir un ejercicio legítimo a la libre expresión, dicho ejercicio tendría que ponderarse frente a las posibles implicaciones que puede tener sobre la independencia judicial. El juez Sierra Porto alertó de forma adecuada las implicaciones que pudo tener esta presión externa en su voto parcialmente disidente en el caso Beatriz, donde afirmó que:
Por último, frente al tratamiento que la Corte Interamericana ha dado al caso de Beatriz, no puedo dejar de manifestar que las decisiones de las Cortes sobre estos temas no pueden hacerse teniendo como criterio consideraciones coyunturales, relativas a proyectos políticos más o menos progresistas. La posición de los gobiernos y grupos de interés de la región no puede determinar el acento de las decisiones de la Corte. Espero que en futuros casos el Tribunal retome su norte de protección de los derechos humanos, amparado exclusivamente en sus competencias y obligaciones como garante y máximo intérprete de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Una oportunidad para re-legitimar el control de convencionalidad
Esta vulnerabilidad aparente requiere un esfuerzo para legitimar el control de convencionalidad como un mecanismo para asegurar la protección efectiva de los derechos previstos en la Convención Americana.
Legitimar el control de convencionalidad requiere una respuesta de las partes litigantes y demás integrantes de la sociedad civil de continuar incorporando en sus narrativas y argumentos los estándares del Sistema Interamericano en discusiones y litigios locales, y a su vez un rol de la Judicatura regional de continuar incorporando a la Convención Americana y los desarrollos jurisprudenciales de la Corte IDH dentro de sus argumentos.
Por su parte, legitimar el control de convencionalidad implica asegurar que las decisiones emitidas por la Corte IDH y, particularmente, los estándares que consolide en su jurisprudencia, se encuentren adecuadamente fundamentados en la Convención Americana y demás tratados de derechos humanos aplicables en un caso en concreto; y que deriven de procesos respetuosos a las garantías judiciales en donde se respondan todos los argumentos presentados por las partes.
La Corte IDH deberá hacer lo posible para responder sus decisiones en respuesta al derecho, y todas las partes interesadas deberán proteger al tribunal interamericano de cualquier presión externa que pueda menoscabar su capacidad de decidir de forma independiente.
En cualquier caso, el control de convencionalidad es una institución jurídica que merece ser defendida. Mermar el control de convencionalidad únicamente debilita la posibilidad de continuar en la consolidación de un derecho universal de los derechos humanos, genera obstáculos a que los propios tribunales locales puedan resolver violaciones a derechos humanos oportunamente, y contribuye al vaciamiento de contenido de los derechos establecidos en la Convención Americana, favoreciendo una perspectiva de que los derechos existen en la medida de que sean políticamente potables.
Edward J. Pérez es consultor en derechos humanos. PhD(c) en University College London (UCL). LL.M. en Derecho Internacional de la Universidad de Cambridge. Abogado de la Universidad Católica Andrés Bello, Venezuela. Fue abogado de la Secretaría de la Corte IDH y Senior Legal Advisor de la Oficina para Latinoamérica y el Caribe del Centro de Derechos Reproductivos.