Un problema recurrente en el Derecho Administrativo Sancionador en Chile es la ausencia, en el marco legal de los órganos de la Administración dotados con potestad sancionadora, de una regla sobre la prescripción de la infracción administrativa y, a su vez, la ausencia de una regla supletoria sobre el particular, que pueda ser aplicada indubitadamente, en su defecto.

A fin de resolver este problema, la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República, desde el dictamen Nº 14.571-2005, había sostenido que siendo el Derecho Administrativo Sancionador junto al Derecho Penal manifestación del ius puniendi del Estado, y al no haber diferencias sustantivas entre la pena y la sanción administrativa, cabía aplicar supletoriamente, como Derecho Común, el Código Penal, en específico la regla de las faltas penales, contenida en su artículo 94, esto es, el plazo de 6 meses.

Por su parte, la jurisprudencia judicial de la Corte Suprema inicialmente se mostró titubeante sobre este punto. Con todo, algunos años atrás ésta se uniformó en orden a aplicar supletoriamente, como Derecho Común, la regla de prescripción de las faltas penales, esto es, el plazo de 6 meses[1]. Mas, últimamente, dio un giro y se uniformó en orden a aplicar supletoriamente, como Derecho Común, la regla general de prescripción del Código Civil, contenida en su artículo 2515, esto es, el plazo de 5 años[2].

Pues bien, en este nuevo escenario, la Contraloría General de la República, a través del dictamen Nº 24.731-2019 reconsideró su jurisprudencia administrativa histórica sobre esta materia, y estableció que ahora cabía aplicar supletoriamente, como Derecho Común, ya no el Código Penal (6 meses), sino que el Código Civil (5 años). Y así alineó su jurisprudencia administrativa con la reciente jurisprudencia judicial de la Corte Suprema.

Con todo, esta solución (tesis civilista -5 años-) no puede ser considerada como definitiva. No sólo porque tales jurisprudencias pueden cambiar por distintas razones (desalineándose), sino, además, porque sobre esta materia recientemente se ha pronunciado otra jurisprudencia, la constitucional.

En efecto, el Tribunal Constitucional ha sostenido que la solución correcta es aplicar supletoriamente el Código Penal en lo concerniente a las faltas, vale decir, el plazo de 6 meses[3]. Así, bien podría acontecer que una persona perseguida por un órgano de la Administración dotado con potestad sancionadora y cuyo marco legal nada diga sobre el plazo de prescripción de la infracción administrativa, y a la que por ello cabría aplicar la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República (artículo 2515 del Código Civil, 5 años), deduzca una acción judicial en contra del acto administrativo que la aplica o derechamente en contra de los dictámentes que la consagran. De esta forma, dispondrá de una gestión pendiente a fin de requerir al Tribunal Constitucional la inaplicación del referido artículo 2515 del Código Civil. En tal caso, si esta Magistratura, respetuosa de su precedente, declara su inaplicabilidad, dicho precepto legal sería excluído del plexo normativo conforme al cual debe resolver el tribunal de la gestión pendiente (por ejemplo, la Corte Suprema), debiendo éste, en su defecto, aplicar la tesis penalista -6 meses- (siempre que las soluciones posibles en este caso sean, disyuntivamente, o la una o la otra)[4].

Ahora bien, cabe hacer notar que existe otra solución posible, que no ha sido considerada por tales jurisprudencias: buscar en el Derecho Administrativo Sancionador la regla aplicable en forma supletoria.

En este contexto, la regla habitual en el marco normativo de los órganos de la Administración sectorial que abordan esta materia (Derechos Administrativos Sancionadores especiales), es el plazo de prescripción de 3 años. Ello acontece, por ejemplo, con la Superintendencia de Electricidad y Combustibles[5], con la Superintendencia de Medio Ambiente[6], con la Superintendencia de Insolvencia y Reemprendimiento[7] y con la Superintendencia de Casinos de Juego[8].

Así, estimamos, esta regla bien puede entenderse aplicable supletoriamente en el caso de Derechos Administrativos Sancionadores especiales que nada digan sobre el particular.

Lo anterior es válido incluso si se considera que otros ámbitos sectoriales contemplan plazos de prescripción de las infracciones administrativas de 6 años (bancos[9]), 4 años (servicios sanitarios[10], bancos[11] y mercados financieros[12]) y seis meses (educación[13]). Ello por cuanto si bien los plazos de prescripción de las infracciones en el Derecho Administrativo Sancionador chileno serían seis, cuatro y tres años, y seis meses, a fin de establecer el plazo a aplicar supletoriamente en los casos en los que no haya previsión legal expresa, cabría, en primer lugar, eliminar las plazos extremos (seis años y seis meses), pues ellos están referidos a casos singulares, y en segundo lugar, restando los plazos de cuatro y de tres años, optar por este último, por aplicación del principio in dubio pro reo (o in dubio pro administrado).

Si bien esta solución puede ser criticada por cuanto aplica extra legem tales reglas (más allá del ámbito que le es propio), nos parece más cuestionable aplicar normas foráneas del Derecho Administrativo Sancionador, y peor aún, tal como acontece en la tesis seguida por la Contraloría General de la República y la Corte Suprema, aplicar el Código Civil, que rige materias patrimoniales, y no punitivas.

Y, por el contrario, presenta al menos dos ventajas: (i).- Reafirma la autonomía del Derecho Administrativo Sancionador (pues importa buscar y hallar la solución de los problemas del Derecho Administrativo Sancionador en el Derecho Administrativo Sancionador –valga la redundancia-); y (ii).- En correspondencia con lo anterior, maximiza la igualdad ante la ley, toda vez que aplica con alcance general, la regla de prescripción de las infracciones administrativas más habitual contenida en los Derechos Administrativos Sancionadores especiales que cuentan con ella.

Finalmente, preciso es observar que en este escenario de alineaciones y desalineaciones de jurisprudencias (administrativa y judicial, y, ahora, también constitucional) sobre esta materia, que en rigor estricto corresponde definir a la ley, parece ser una exigencia de primer orden que el Legislador establezca una regla al respecto con carácter supletorio. Ésta podría ser situada, por ejemplo, en la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (Título I), en la Ley Nº 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos (quizás en un nuevo Capítulo referido exclusivamente a la potestad sancionadora) o derechamente en una nueva ley de bases de los procedimientos administrativos sancionatorios[14]. (Santiago, 12 mayo 2022)

[1] Véase: sentencias de la Corte Suprema Roles Nºs 4.627-2008, 7.629-2009, 5.565-2009, 2.501-2010, 2.563-2010, 5.493-2013, 9.186-2012, 5.493-2013, 7.559-2012, 14.432- 2013 y 4.503-2015

[2] Véase: sentencias de la Corte Suprema Roles Nºs 100.727-2016, 12.164-2017, 27.826-2017, 2.961-2017, 11.480- 2017, 38.857-2017, 45.141-2017, 765-2018, 8.420-2017, 8.157-2018, 44.510-2017, 23.150-2019 y 22.247-2021

[3] Sentencia del Tribunal Constitucional Rol Nº 3.056 (3.136, 3.137 y 3.180 acumuladas).

[4] Tal situación parece de ciencia ficción pero es precisamente lo que aconteció recientemente en relación a la tutela de derechos fundamentales de los funcionarios públicos, generándose así un conflicto entre el Tribunal Constitucional y la Corte Suprema, que, en todo caso, esta última supo correctamente soslayar (Sentencia del Tribunal Constitucional Nº 3.853 y Sentencia de la Corte Suprema Rol Nº 37.905-2017).

[5] Artículo 17 bis de la Ley Nº 18.410.

[6] Artículo 37 de la Ley Nº 20.417.

[7] Artículo 342 de la Ley Nº 20.720.

[8] Artículo 56 bis de la Ley Nº 19.995.

[9] Artículo 23, inciso 2º, del DFL Nº 3.

[10] Artículo 15, inciso 1º, de la Ley Nº 18.902.

[11] Artículo 23, inciso 1º, del DFL Nº 3.

[12] Artículo 61, inciso 1º, de la Ley Nº 21.000.

[13] Artículo 86, inciso 1º, de la Ley Nº 20.529.

[14] Al respecto cabe recordar el proyecto de ley homónimo del año 2004 (Boletín Nº 3475-06), lamentablemente retirado, que establecía: “Si las leyes respectivas no establecen plazos de prescripción, las infracciones prescribirán a los dos años de cometidas y las sanciones impuestas, a los tres años desde la notificación del acto sancionatorio firme” (artículo 10, inciso 2º).