Artículos de Opinión

El Plan de Hacienda de Hipólito Villegas.

El Plan de Hacienda no tuvo -ni tiene en la actualidad por parte de la historiografía jurídica chilena- la categoría de ordenamiento jurídico de grado constitucional. Sin embargo, consideramos que este cuerpo legal, de efímera existencia, puede ser analizado como uno de los primeros intentos constitucionales de la Independencia definitiva.Los inicios del gobierno de O’Higgins […]

El Plan de Hacienda no tuvo -ni tiene en la actualidad por parte de la historiografía jurídica chilena- la categoría de ordenamiento jurídico de grado constitucional. Sin embargo, consideramos que este cuerpo legal, de efímera existencia, puede ser analizado como uno de los primeros intentos constitucionales de la Independencia definitiva.
Los inicios del gobierno de O’Higgins fueron turbulentos: a la permanencia de tropas realistas en el sur del país, se sumaba el desorden interno en que podía sumirse el país si no se suministraba autoridad. La caída de Marcó del Pont dejó en este sentido un vacío de poder que debía ser llenado por las nuevas autoridades, las cuales tuvieron que improvisar. El proyecto de liberación de Chile comprendía solo ello. Los generales no contemplaron de manera detallada un proyecto de Gobierno que asegurase el orden y la libertad luego de las batallas. El Gobierno fue entregado a O’Higgins, quien como ya señalamos, tuvo facultades ilimitadas. Las tareas de la guerra lo alejaron de Santiago, quedando ahí sus ministros y el Director Supremo delegado, Hilarión de la Quintana. Los ministros con los que contaba O´Higgins eran Miguel Zañartu, como Ministro del Interior y Relaciones Exteriores, José Ignacio Zenteno en el Ministerio de Guerra, e Hipólito Villegas, como Ministro de Hacienda. Precisamente este último, argentino de nacimiento, fue quien encargó la redacción del denominado Plan de Hacienda y de Administración Pública. Su principal función fue la de intentar organizar el Estado, y así procurar una mayor economía fiscal. Para algunos el Plan de Hacienda no era sino un intento de la aristocracia Santiaguina para obtener una mayor injerencia en el Gobierno, pero de manera solapada. El Ministro Villegas mantuvo correspondencia con O’Higgins, informándole de las ventajas de una ley que ordenase el Estado, pero sin hacer mención a las facultades que en desmedro del Director Supremo se dejaban en manos de nuevas instituciones como el Tribunal Superior de Justicia y Apelación, el Supremo Consejo de Estado, el Tribunal de Cuentas, y la reordenación de los ministerios. Encontrándose San Martín en Santiago, el plan fue promulgado interinamente  por Hilarión de la Quintana –el Director delegado- sujeto a la aprobación definitiva de O´Higgins, aprobación que nunca tuvo lugar. No obstante ello, Villegas dictó varios decretos en aplicación del Plan de Hacienda, entre ellos, la constitución del Tribunal Superior de Justicia y Apelación. La Junta Suprema Delegada que reemplazó a Quintana suspendió toda medida.
El Plan de Hacienda constaba de doscientos cuarenta artículos, divididos en once capítulos, tratando los seis primeros sobre Correos, Rentas Unidas, Casa de Moneda, Tesorería General, Tribunal de Cuentas e Intendencias. Los cinco restantes los estudiaremos con más detalle, por regularse en ellos las instituciones más novedosas implantadas por este cuerpo legal. No obstante, es preciso notar que el Tribunal de Cuentas –originario del Derecho Indiano- constituía en los hechos una verdadera Contraloría de acuerdo al sistema actual de fiscalización de gastos públicos, ya que a él se le debía dar cuenta de todo presupuesto público de manera previa a su implementación, así como velar por la disminución de la burocracia y tramitación excesiva en las oficinas públicas.
A continuación se trataba sobre las Intendencias, en capítulo aparte. El Plan de Hacienda no dividía el territorio en tres provincias, como sí se había hecho durante la Patria Vieja –Coquimbo,  Santiago y Concepción- sino que realizaba una división bipartita entre Santiago y Concepción, como en tiempos de la Colonia (artículo 105). Los intendentes de aquellas provincias conservaban similares facultades que las que correspondían a los Intendentes de las reformas borbónicas –entre ellas hacienda y guerra- además de justicia en primera instancia y policía, y se hacía expresa mención al Código de Intendentes –Ordenanza de Intendentes.
Los capítulos séptimo y octavo presentan gran interés, ya que establecen por primera vez el denominado Tribunal Superior de Justicia y Apelación, y el Supremo Poder Judiciario. Este reglamento es el primero en instaurar de manera reglada y sistemática un órgano encargado de conocer los recursos interpuestos contra las sentencias judiciales dictadas en primera instancia. Anteriormente se había hecho mención a la conveniencia de instaurar un tribunal de este estilo en el Reglamento Provisorio de 1811 –al mencionarse la conveniencia de la separación de poderes-, y el de 1812 solo mencionaba que la facultad judiciaria residía en los tribunales y jueces ordinarios (artículo 17). El Reglamento de 1814 no hacía ninguna mención al respecto. Sin embargo, el Plan de Hacienda  dedicaba dos capítulos a la regulación de este Tribunal Superior (artículos 123 al 127) y el Supremo Poder Judiciario (artículos 128 al 138).  El Tribunal Superior de Justicia y Apelación estaba compuesto por cuatro Ministros Letrados –uno de los cuales oficiaba de Presidente-, y un Fiscal. Sus funciones no quedan establecidas claramente en la Ley. No obstante, al tratarse luego del Supremo Consejo de Justicia, queda definido que este tribunal actuaba como una segunda instancia.
Por su parte, el Supremo Poder Judiciario se componía de un organismo denominado “Supremo Consejo de Estado y de Justicia”, el cual, como Supremo Consejo de Estado, conocía en forma de consulta de todos los graves negocios del Estado, siendo presidido semanalmente por el Jefe de Gobierno. Entre las materias consideradas graves por el reglamento, se fijaban desde la declaración de guerra y paz, tratados internacionales, hasta materias de régimen civil y eclesiástico, para señalar finalmente, “y cuantos negocios graves ocurran, y tenga por conveniente el consultarme” (artículo 129). Es decir, tal y como señalábamos anteriormente, este Consejo era una especie de organismo co-gobernante que pretendía poner límites a las omnímodas facultades del Director Supremo y garantizar el acceso de la aristocracia al Gobierno del Estado. A su vez, este organismo también sesionaba como Supremo Consejo de Justicia, encargado de conocer todos los recursos de segunda suplicación y demás extraordinarios de gracia (artículo 130). Tres artículos más adelante, el Plan se refiere a este organismo como “este poder”, dejándole el encargo de proponer al Gobierno los recursos y negocios que habrá de conocer (artículo 133). Finalmente, en el artículo 138 señala tajantemente “El Gobierno se desprende del poder judicial. Ningún ciudadano podrá ser juzgado sino por los Tribunales de Justicia, legalmente establecidos. Las providencias del Gobierno en estas materias podrán ser económicas o precautorias. Pero una sentencia definitiva, en que se decida de la vida, hacienda o libertad del ciudadano en particular, solo corresponde a los Tribunales de Justicia”. Es decir, el Plan de Hacienda claramente hace un distingo entre el poder ejecutivo, radicado en el Gobierno –y parcialmente en el Supremo Consejo de Estado- y el poder judicial, radicado en el Supremo Tribunal Judiciario y los Tribunales ordinarios de Justicia. No obstante la separación no es total, al participar el Supremo Consejo de Justicia, aunque investido de otra calidad jurídica –Supremo Consejo de Estado-, en asuntos de Gobierno, y al poder éste último, incidir en medidas económicas o precautorias que afecten la tramitación de las causas.
A continuación se trataba brevemente –en tan sólo dos artículos- sobre el Gobierno, radicándose este en la persona del Supremo Director del Estado, sin proporcionar mayores antecedentes respecto a los límites o las facultades que afectaban al Director.
Sí separaba expresamente del Gobierno la facultad de conocer causas judiciales, las cuales sólo quedaban radicadas en los Tribunales de Justicia legalmente establecidos (artículo 138).
En capítulo aparte regulaba a los Secretarios del Despacho, cuyo número quedaba abierto a las necesidades que se presentasen. No obstante, por el momento establecía tres Secretarios: uno para Gobierno y Relaciones Exteriores, y provisoriamente la Cartera de Marina; otro Secretario encargado de Gracia y Justicia, y provisoriamente el ramo de Hacienda, y finalmente un Secretario de Guerra (artículos 140-143).
Los demás capítulos del Plan de Hacienda, se dedican a la regulación de otros asuntos, principalmente reglas generales de administración. En ellas se establecen normas que van desde el cobro de impuestos y otros derechos, hasta el establecimiento de pensiones y normas de buen gobierno.
Como vemos, el denominado Plan de Hacienda era mucho más que un intento por normalizar las rentas públicas, así como la regulación de la cartera del área. Implicaba una restructuración casi completa del aparato público, ora separando el poder judicial del ejecutivo, ora creando nuevos organismos e instituciones. Lo que más destaca sin embargo, es que a través de él efectivamente se deja ver el requerimiento de la aristocracia santiaguina por una mayor injerencia en los asuntos públicos, restándole facultades al Director Supremo, facultades que ellos mismo le habían conferido seis meses atrás. 

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