Artículos de Opinión

Naturaleza de las doce bases constitucionales y su eficacia.

La necesidad de un nuevo proceso constituyente se impuso en el Congreso Nacional y se llegó a un acuerdo que adquirió su expresión normativa en la Ley N°21.533 de Reforma Constitucional. Esta contiene disposiciones que crean un nuevo procedimiento y nuevos órganos para la redacción de una nueva Constitución, además de doce puntos que se han definido como ‘‘bases institucionales’’. Esto plantea diversas preguntas: ¿Cómo debemos entender la naturaleza jurídica de estas bases institucionales? ¿Cuál es el alcance que consideran el respeto de las bases?

El rechazo a la propuesta constitucional de 2022 derivó en acuerdos parlamentarios que terminaron finalmente con la aprobación del proyecto de ley de reforma constitucional N°21.533[1]. Esta reforma constitucional incorpora un nuevo articulado al Capítulo XV de la Constitución Política y dispone de un nuevo procedimiento para la (re)elaboración de una Constitución de conformidad a estas disposiciones, las cuales entregan nuevas instituciones, así como un proceso nuevo y particular de elaboración constitucional.

Entre las novedades está la existencia de un plebiscito ‘’de salida’’; la elección popular de los integrantes del Consejo Constitucional mediante la circunscripción prevista para el Senado; la designación realizada, por ambas cámaras del Congreso Nacional, de los integrantes de la Comisión Experta y el Comité Técnico de Admisibilidad (CTA). Ahora bien, esto último supone, no meramente una novedad institucional chilena ya caracterizada por un proceso que altera la normalidad sostenida durante los últimos 40 años[2], sino que supone una novedad a nivel comparado: la existencia de un tercer órgano en un proceso constituyente, no involucrado propiamente en la redacción constitucional, y que tiene por objeto juzgar la admisibilidad de una propuesta aprobada de norma constitucional.

Por otro lado, un punto esencial y permanentemente debatido, dice relación con las doce bases que supuso el acuerdo entre las fuerzas políticas parlamentarias y que, ahora, tiene su expresión en el artículo 154 de la Constitución Política vigente. Esta regla reza lo siguiente: ‘‘(…) la propuesta de nueva Constitución que se someta a plebiscito deberá contener, al menos, las siguientes bases institucionales y fundamentales…’’ Bajo el mismo artículo se prevén doce puntos.

En primer lugar, lejos de entrar en la discusión, estudiada y desarrollada por Gonzalo García, sobre la naturaleza y el concepto de las ‘’bases institucionales y fundamentales”[3], conviene sólo poner atención en la voz ‘’al menos’’ ocupada por el legislador. Entendemos que el uso gramatical antes aludido hace referencia a un contenido mínimo que debe contener la propuesta de nueva Constitución que se somete a plebiscito. Ahora, antes de pasar al fondo, aquella redacción plantea la duda respecto de la oportunidad en que se debiera realizar el control de ese contenido mínimo: O (1) durante el proceso de redacción constitucional; o (2) una vez esté lista la ‘’propuesta (…) que se someta a plebiscito…’’ en la conclusión del proceso.

Esto se relaciona con la oportunidad para interponer el requerimiento de control de admisibilidad en contra de una norma que ya se encuentre aprobada. Si puede ser en cualquier momento, cuestión que se apoya normativamente por el artículo 146 de la Constitución, o el control se puede realizar una vez finalizado el proceso de redacción.

Por otro lado, cabe considerar si acaso las bases sustantivas constitucionales se prevén: O 1) para el establecimiento de ciertos títulos o principios constitucionales; 2) o, además de lo anterior, incorpora la necesidad de dotar de un andamiaje constitucional más complejo. Esto dice relación con el alcance y profundidad con el que debe ser desarrollado el contenido mínimo constitucional encargado por el legislador. En caso de optar por la segunda alternativa, más consistente para la futura eficacia jurídica de las disposiciones constitucionales, adquiere sentido identificar a las bases constitucionales como un contenido mínimo constitucional que debiera tener la propuesta que se presenta a las y los chilenos.

En síntesis, entender las bases, expresadas normativamente en el artículo 154 de la Constitución, como contenidos mínimos constitucionales, adquiere mucho sentido, primero, con la sola lectura de la disposición citada y, segundo, bajo la condición de que esos mínimos constitucionales sean entendidos como un encargo, o directivas[4], a la construcción jurídico constitucional de principios, derechos, instituciones, órganos y procedimientos, y no meramente bajo la transcripción de las bases en normas aisladas y sin vocación de sistematicidad.

Ahora bien, sabemos que aquello depende la mayor de las veces de la voluntad política de los redactores designados y electos al efecto de escribir una nueva propuesta de Constitución. Sin embargo, en cuanto a la eficacia de lo expresado en el párrafo anterior, cabe tener presente la naturaleza jurídica de estas normas y la existencia de un órgano constitucional especial novedoso para el control de ese contenido mínimo constitucional.

En primer lugar, sobre la naturaleza jurídica de la disposición del artículo 154 de la Constitución Política, es necesaria nuevamente una referencia al sentido literal del texto. Por un lado, es expreso y evidente el establecimiento de un deber por parte del legislador a los nuevos órganos de redacción constitucional, en cuanto la propuesta que redacten deberá contener un mínimo contenido constitucional que se señala en las bases, y, por otro lado, el uso de la voz ‘’al menos’’ hace referencia a un reforzamiento de este deber, o inclusive, al establecimiento de una garantía constitucional para el cumplimiento de este deber.

Preliminarmente la naturaleza jurídica de la norma que prescribe las bases de contenido constitucional mínimo ya deben ser identificadas como norma constitucional, por su reconocimiento expreso en el texto[5], y, por ende, no se puede dudar de su eficacia y su obligatoriedad para todos los órganos del Estado[6], en virtud del artículo 6 inc.2° C.Pol., entre los cuales se incluyen el Consejo Constitucional, la Comisión Experta y el CTA.

Así, en ningún caso es una mera norma programática, sino que estamos en presencia de una norma jurídica de carácter constitucional que obliga a un órgano a tomar una determinada actitud: respetar ese contenido y desarrollarlo en la propuesta constitucional que se elabore.

Esto significa, observando el artículo 154, que estamos ante: 1) una norma constitucional; 2) de carácter vinculante y obligatorio para los órganos del Estado; 3) que ordena o encarga la realización de un determinado fin al Consejo Constitucional y a la Comisión Experta; 4) que este encargo se ve reforzado por la voz ‘’al menos’’ utilizada por la misma disposición constitucional; y 5) que este encargo se ve garantizado a través del control de admisibilidad que faculta al CTA.

Además, sobre el Consejo Constitucional, la Comisión Experta y el CTA, se trata de  órganos constituidos, de carácter constitucional, en un proceso constituyente. Lo cual es llamativo en apariencia, pero no conflictivo. Así, en razón de la naturaleza jurídica constitucional de los órganos, y la situación política excepcional en la cual se crean, se vislumbra la necesidad por cuanto el legislador tuvo que instituir un órgano especial para asegurar la supremacía y fuerza normativa de la Constitución. Es decir, dada la excepcionalidad de la situación política, por una parte, y dada la necesidad de tener un nuevo texto constitucional, por otra, el legislador prevé mecanismos y un órgano determinado, o garante, para el cuidado de la supremacía y fuerza normativa de la Constitución Política.

Evidentemente, esto no debería ser observado por su eficacia coercitiva en sí misma, sino que debe incentivar a los partícipes en el proceso para adecuar sus propuestas políticas dentro del margen que entregan las bases o el artículo 154 de la Constitución, tanto preliminarmente a través de principios y títulos, como concretamente con la consagración de derechos, mecanismos y órganos constitucionales para el futuro.

Esto significa, a modo de ejemplo, que para asegurar la eficacia constitucional del artículo 154 de la Constitución, no basta solamente con establecer que Chile es un Estado Social y Democrático de Derecho, sino que se tienen que crear los mecanismos institucionales, sustantivos y formales, para la concreción de aquella base constitucional. (Santiago, 5 mayo 2023)

 

[1] Acuerdo Por Chile: Definen Consejo Constitucional, Comité de expertos e itinerario para nuevo proceso constituyente (2022): https://www.senado.cl/noticias/proceso-constituyente/acuerdo-por-chile-definen-consejo-constitucional-comite-de-expertos-e

[2] Espinoza, Troncoso; Flores, Fabián (2022): ‘’Chile bajo la Constitución de 1980: de la transición pactada al proceso constituyente de 2021’’. Política, Revista de Ciencia Política. Vol. 60 Núm. 1, p. 198

[3] García, Gonzalo (2023): ‘’Las doce bases o fundamentos constitucionales’’. Núcleo Constitucional, Universidad Alberto Hurtado.

[4] Khaitan, Turanabh (2019): Constitutional Directives: Morally-Commited Political Constitutionalism’’. The Modern Law Review, Vol. 82 Núm. 4, p. 613.

[5] Khaitan, Turanabh (2019): Constitutional Directives: Morally-Commited Political Constitutionalism’’. The Modern Law Review, Vol. 82 Núm. 4, p. 611.

[6] Aldunate, Eduardo (2009): ‘’La fuerza normativa de la Constitución y el sistema de fuentes del derecho’’. Revista de Derecho PUCV, XXXII, p. 446.

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