Artículos de Opinión

“Orden Público” y “Seguridad Nacional”: los monstruos innombrables.

El motivo concreto para la eliminación del “orden público” en el nuevo texto constitucional no resulta claro, pero no creo que nadie considere temerario sostener que para una mayoría de los convencionales, los hechos ocurridos con posterioridad al 18 de octubre de 2019 convirtieron a Carabineros de Chile y el resguardo del orden público en uno más de los terrores innombrables lovecraftianos. Se pierde, de esta manera, una oportunidad única para resignificar el concepto en un contexto de respeto a los derechos fundamentales o, fundada y expresamente, desecharlo en cuanto habilitación para el actuar policial, tal como se postula en otros países.

“Lo terrible es una verdad cuya revelación nos puede arrastrar a la demencia: seres de formas espantosas que dominaron nuestro planeta en la tierra y el mar, y esperan dormidos el tiempo del regreso”

Marcela Campos, “H.P.Lovecraft: La estética de lo innombrable”

Revista “La Calabaza del Diablo”, Nº 13, 2002.

 

En la obra de H.P. Lovecraft, “lo innombrable”, amén de un cuento corto, es una categoría en sí misma que engloba horrores tan ajenos a la realidad humana que no son expresables en nuestro lenguaje. Se trata de entidades extraterrestres, arcanas y primigenias capaces de hacer que las personas pierdan la cordura.

Increíblemente, en la propuesta de Nueva Constitución que la Convención Constitucional presentó a la Comisión de Armonización existen dos conceptos innombrables: el “orden público” y “seguridad nacional” no aparecen en el texto.

¿Tiene algún significado, alguna implicancia, este ominoso silencio?

De partida, conviene recordar que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) se refiere expresamente al “orden público” y a la “seguridad nacional” como limites legítimos de los derechos humanos a la libre circulación, a ser oído antes de ser expulsado de un país, a la publicidad de los juicios, la libertad religiosa, la libertad de expresión, el derecho a reunión pacífica y la libertad de asociación, mientras que el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) permite la restricción de la libertad sindical en virtud de ambos conceptos.

Aunque la eventual nueva Constitución expulse por la puerta los conceptos de “orden público” y “seguridad nacional”, los deja entrar por la ventana cuando, refiriéndose a la recepción del derecho internacional de los DDHH en nuestro ordenamiento, dispone que “(l)os derechos y obligaciones establecidos en los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Chile y que se encuentren vigentes (…) forman parte integral de esta Constitución y gozan de rango constitucional.” Entonces, si una ley restringe alguno de los DDHH señalados en el párrafo precedente en virtud del orden público o la seguridad nacional -motivos no contemplados en la Constitución, pero sí en tratados internacionales- ¿esa restricción es constitucional o no?

Las dos posibles respuestas son complejas. Si es constitucional, el hecho que dichos conceptos hayan sido silenciados es irrelevante jurídicamente. Si es inconstitucional, el Estado se ha cercenado a sí mismo la posibilidad de proteger dos bienes jurídicos reconocidos internacionalmente como relevantes.

La Constitución vigente establece “Fuerzas de Orden y Seguridad Pública” que “(c)onstituyen la fuerza pública y existen para dar eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior”; mientras que en el nuevo texto sólo hay “policías” que “están destinadas para garantizar la seguridad pública, dar eficacia al derecho y resguardar los derechos fundamentales”, entre ellos, un denominado “derecho a vivir en entornos seguros y libres de violencia”. Claramente, la referencia al resguardo del orden público fue cercenada de las facultades policiales en el borrador de la Convención.

El motivo concreto para la eliminación del “orden público” en el nuevo texto constitucional no resulta claro, pero no creo que nadie considere temerario sostener que para una mayoría de los convencionales, los hechos ocurridos con posterioridad al 18 de octubre de 2019 convirtieron a Carabineros de Chile y el resguardo del orden público en uno más de los terrores innombrables lovecraftianos. Se pierde, de esta manera, una oportunidad única para resignificar el concepto en un contexto de respeto a los derechos fundamentales o, fundada y expresamente, desecharlo en cuanto habilitación para el actuar policial, tal como se postula en otros países[1]. Carabineros de Chile ya había dado un paso relevante al cambiar sus criterios de intervención ante manifestaciones públicas, pasando de actuar ante “alteraciones al orden público” -que dependían del nivel de “tranquilidad y respeto” con que se desarrollaba la reunión- a fijar criterios específicos como la ocurrencia de delitos que autorizan legalmente a usar la fuerza, el porte de armas o la imposición de una carga desproporcionada al resto de la población de acuerdo lo determine la autoridad civil competente. Lamentablemente, la Convención nunca recibió al General Director de dicha institución como para conocer estos avances.

Por su parte, la supresión del concepto de “seguridad nacional” en la propuesta de nueva Constitución parece estar en línea con un objetivo planteado por el Grupo de Análisis de Defensa y Fuerzas Armadas (GADFA), conformado por profesionales y académicos civiles de larga trayectoria interesados en dichos temas. El GADFA postula la eliminación del concepto por: 1) tratarse de una noción ambigua que fomenta la autonomía militar respecto al control civil, 2) resumir las demandas conservadoras que buscan suprimir derechos fundamentales y 3) permitir el empleo de militares en materias de orden interno. Un rol fundamental en estos males -señala el GADFA- ha jugado la Doctrina de la Seguridad Nacional diseminada por Estados Unidos a través del Instituto del Hemisferio Occidental para la Cooperación en Seguridad (la antigua “Escuela de las Américas”). En consecuencia, “la noción de seguridad nacional no debería aparecer en una Nueva Constitución, ni en ningún cuerpo legal y reglamentario del país como condición fundamental para poder generar una nueva concepción representativa y legitima de lo social[2]. La propuesta de Constitución cumple con las expectativas del GADFA.

Sin embargo, cada una de las afirmaciones precedentes merecen ser matizadas. Por una parte, efectivamente el concepto de “seguridad nacional” se encuentra indeterminado: es un mal que tienden a sufrir algunos términos constitucionales[3]. Nada impide que a un nivel infraconstitucional dichos términos vayan siendo dotados de contenido por los civiles a cargo de la conducción de la defensa, como acontece precisamente con la “seguridad nacional” en el Decreto Supremo Nº 4, de 2020, del Ministerio de Defensa Nacional; se comparta o no la definición que ahí se postula[4]. Por otra, el empleo de militares en problemas de seguridad interna, junto con adscribirlo a la herencia doctrinaria de Estados Unidos, debiera considerar -por ejemplo- 173 años de historia nacional con una policía marítima a cargo de la Armada de Chile o el uso -exitoso o no- de respuestas militarizadas por parte de países asiáticos, africanos y europeos, todos alejados de la Doctrina de Seguridad Nacional[5]. Por último, en cuanto a la relación entre la seguridad nacional y los derechos fundamentales, hay que saber distinguir entre “demandas conservadoras” y el reconocimiento que el PIDCP y el PIDESC hacen de la seguridad nacional como un bien jurídico de suficiente importancia que justifica excepciones al goce pleno de los derechos humanos. Recordemos que si el referido concepto no aparece “en una Nueva Constitución, ni en ningún cuerpo legal y reglamentario del país”, como lo pretende el citado grupo, aun así vuelve silenciosamente a nuestro ordenamiento constitucional mediante la cláusula de recepción del derecho internacional de los derechos humanos que la posible nueva Carta Magna contiene, cosa que no puede ser pasada por alto para los operadores jurídicos (adjudicador judicial y administrativo).

Pareciera que no podemos conjurar el horror que nos producen ciertos conceptos sólo con omitirlos de los documentos oficiales: encuentran su manera de volver a nosotros de una u otra manera. Considerando que, de aprobarse la nueva Constitución, queda en entredicho toda referencia a la seguridad nacional en la normativa interna, pero plenamente vigente su incorporación proveniente desde tratados internacionales de derechos humanos, entonces resulta necesario evaluar la inclusión de estándares internacionales sobre la aplicación de este concepto como restricción a los derechos fundamentales. Sin embargo, esta postura metodológica no significa que la “seguridad nacional” se identificará con la “defensa exterior”, como algunos desearían, sino que nos lleva de vuelta a temas internos complejos como -al menos- el combate al terrorismo, el apoyo financiero al mismo, el separatismo y la incitación a quebrantar la disciplina militar[6].

En conclusión, la eliminación de los conceptos de “seguridad nacional” y “orden público” de la eventual Nueva Constitución, más que desterrarlos de la discusión jurídica, abrirá la puerta a su revisión como estándares internacionales de restricción de los derechos humanos incorporados a nuestra normativa constitucional. De seguro esto puede parecer un avance, pero si se observa la discusión que dichos estándares producen alrededor del mundo -y los casos en que tribunales internacionales de derechos humanos consideran que la restricción es legítima- sentiremos que la presencia tenebrosa de la seguridad nacional y el resguardo del orden público no deja de acecharnos y es hora de mirar nuestros miedos a los ojos. (Santiago, 15 junio 2022)

 

[1] Vid. Fuentes i Gassó, Josep, “Alemania, un modelo de policía y seguridad para Europa”, Tirant Lo Blanch, 2020, p. 352 y Gil Márquez, Tomás, “El sistema de seguridad pública en la Constitución Española de 1978”, tesis, Universitat Abat Oliba CEU, 2004, pp. 23 y sgtes.

[2] GADFA, La Nueva Constitución no debe contener la noción de Seguridad Nacional, disponible en: https://media.elmostrador.cl/2020/12/DECLARACIO%CC%81N-SEGURIDAD-NACIONAL-GADFA-14-dic-2020-1.pdf

[3] Martínez Estay, José Ignacio Martínez. «Los conceptos jurídicos indeterminados en el lenguaje constitucional». Revista de Derecho Político, n° 105 (2019): 161-96.

[4] “La seguridad nacional constituye una condición alcanzable, que requiere minimizar riesgos y disuadir o neutralizar amenazas. Desde la perspectiva de la función pública, su responsabilidad reside en el Jefe de Estado, y comprende tanto ámbitos de seguridad externa como de seguridad interna, cuyos límites contemporáneos resultan cada vez más difusos.”

A diferencia de algunos Libros de la Defensa Nacional, la Política de Defensa Nacional sí es un acto administrativo -ya que se contiene íntegra en un decreto supremo (véanse dictámenes Nº 5.950, de 2018, y Nº 14.032, de 2010, de la Contraloría General de la República)- y, por ende, es una declaración de voluntad realizada en el ejercicio de una potestad pública (art. 3º de la ley Nº 19.880).

[5] Vid. Reitano, Tuesday, Sasha Jesperson, y Lucia Bird Ruiz-Benitez de Lugo, eds. Militarised Responses to Transnational Organised Crime. Cham: Springer International Publishing, 2018; y Lioe, Kim Eduard. Armed Forces in Law Enforcement Operations? The German and European Perspective. Heidelberg: Springer, 2011. Para una visión ponderada de los casos latinoamericanos, con una evaluación positiva de la experiencia chilena, mexicana y boliviana, véase: Pion-Berlin, David. Military Missions in Democratic Latin America. Politics, Economics, and Inclusive Development. New York: Palgrave Macmillan, 2016.

[6] Corte Europea de Derechos Humanos, División de Investigación, “National security and European case-law”, 2013, p. 5, disponible en: https://www.echr.coe.int/Documents/Research_report_national_security_ENG.pdf

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