Uno de los temas relevantes que se están discutiendo en la Convención Constitucional, sin perjuicio de los muy variados temas en debate que por su cantidad y simultaneidad dificulta su seguimiento, es la estructura orgánica del Congreso, si acaso será Bicameral o Unicameral. Por honestidad intelectual, aclaro desde un comienzo que mi postura al respecto ha sido variable. En una primera oportunidad optaba por sistema Bicameral, y luego uno Unicameral. No obstante, en esta columna busco analizar las opciones y razones para, finalmente, volver a la postura original.

En la propuesta aprobada en general por la Comisión de Sistemas Políticos, aunque por escaso margen de solo un voto -lo cual obliga a mantener el diálogo a fin de lograr el acuerdo de los dos tercios-, se establece un Congreso Plurinacional de carácter Unicameral, en donde el mínimo de parlamentarios sea 205 incluyendo cuota para pueblos originarios y la paridad. En cuanto al sistema electoral, se propone un sistema mixto combinando criterio político, demográfico y territorial, aunque queda a cargo del legislador definir los detalles de esos puntos.

Por otro lado, la propuesta que no logró la aprobación en general, pero también por un solo voto -lo cual mantiene la posibilidad de, finalmente, sea esta la propuesta que se apruebe,  dependiendo si logra los dos tercios-, propondría un Congreso Bicameral, aunque se pueden mantener los otros puntos señalados y agregar una diferenciación en las funciones, es decir, un bicameralismo asimétrico.

El problema central del debate radica en si el Senado es o no necesario, siendo la crítica central su rol más conservador o moderado, y además, una eventual burocratización del trámite legislativo, haciéndolo más ineficiente aumentando su demora en legislar. Técnicamente la Cámara Alta se caracteriza en el mundo por representar a sectores específicos de la población, como por ejemplo en Reino Unido, comúnmente caracterizado por la élite de la sociedad. No obstante, en otros sistemas, busca representar las regiones o los Estados Federados, según la forma de Estado que corresponda. En dicho sentido, suele cumplir un rol más conservador o moderado y representativo de una élite o de las regiones.

En el caso chileno, sin embargo, es difícil sostener ya sea que efectivamente represente a las regiones o bien a una élite particular, de modo que se estructura como otra Cámara sin mayores diferencias salvo por el territorio a partir del cual es electo (circunscripción en vez de distrito) y sin perjuicio de las siguientes diferencias.

Un segundo rol que cumplen las cámaras altas es de mejorar la técnica legislativa, aunque no se observan mayores estudios que den cuenta de que esa premisa sea real, siendo un aspecto que se podría solventar por vía de mejorar la asesoría legislativa y aumentar las audiencias públicas de expertos en las diversas materias que se abordan e incluso con mayor financiamiento a los centros de pensamiento. En el caso chileno, este rol se tiende a identificar más bien con la lentitud e ineficiencia en el trámite legislativo.

Un tercer rol que cumpliría sería el de desconcentrar el poder, toda vez que las dos cámaras dificultan que un mismo sector político controle ambas cámaras además del Ejecutivo. Este rol es cierto y no admite mucho cuestionamiento.

Finalmente, en cuanto a funciones, las cámaras altas tienden a concentrar dos funciones: legislar en conjunto con la cámara baja y el Ejecutivo como colegislador, y concurrir al nombramiento de ciertas autoridades del Estado. En ese contexto, se agrega como tercer aspecto el rol de resolver las acusaciones constitucionales que presente la Cámara Baja. Ahora bien, las funciones pueden abordarse más adelante.

Centrándose en las críticas que se formulan al sistema unicameral, se pueden resumir en cuatro: primero, que sólo reconoce una representación demográfica omitiendo la representación territorial; segundo, que la tradición chilena ha sido bajo sistema Bicameral desde la Carta de 1833; tercero, que no implica eficacia legislativa pues si bien podría acelerar la tramitación de los proyectos de ley, no necesariamente será con la misma calidad legislativa; y cuarto, que concentra el poder en una cámara.

A la primera crítica la propuesta buscó solucionarla al establecer que el sistema electoral deberá ser mixto, incluyendo el factor territorial además del demográfico. No obstante, se han efectuado simulaciones que darían cuenta de que la solución no sería suficiente, pues pese a incluir parlamentarios territoriales y no solo demográficos, los segundos, en conjunto, pesan más que los primeros. En ese sentido, el PS realizó una simulación publicada por La Tercera sosteniendo los 155 parlamentarios demográficos vs 48 territoriales -similar a la Cámara y al Senado actual-, y otros 22 de pueblos originarios considerando su porcentaje que les correspondería, llegando a la conclusión que los territoriales necesariamente pesarían menos que en la actualidad.

Ahora bien, si bien es un correcto argumento, no es concluyente, pues puede solucionarse el problema aumentando los parlamentarios territoriales, por ejemplo, a 160, de modo que tendrían mayor peso total. Eso dejaría a un Congreso unicameral con 337 parlamentarios. No obstante, el problema en este caso sería otro, como es la alta fragmentacion, inestabilidad y probablemente escaños con baja votación. Dicho problema, en todo caso, tendría que abordarlo el legislador, por ejemplo, aumentando los requisitos para la existencia de los partidos -pese a poder presentarse en pactos, cuestión deseable incluso-, y limitando a solo una lista de independientes por distrito o región, según corresponda, a fin de permitir de todos modos la igualdad para postularse pero sin afectar la estabilidad.

Sobre la segunda crítica no es posible expandirse mucho, pues simplemente es un argumento tradicional que puede variar si hay razones para ello, por lo que es preferible pasar inmediatamente a la tercera crítica, como es la eficacia legislativa tanto en rapidez como calidad. En cuanto a la rapidez es de suponer que una cámara obviamente acortará la demora legislativa, y en cuanto a la calidad, de la misma forma que en un sistema bicameral, ello se aborda ya sea vía asesoría legislativa, audiencias públicas con expertos, e incluso mayor financiamiento a centros de pensamiento.

Ahora bien, la cuarta crítica no admite posible respuesta, pues efectivamente concentra el poder siendo más fácil para un conglomerado controlar ejecutivo y una cámara, que ejecutivo y dos cámaras. En ese sentido, o bien generaría una concentración de poder si ejecutivo y la cámara son de la misma coalición política, o bien inestabilidad si fueren de coaliciones diferentes.

Por tanto, si bien la representación territorial se puede mejorar, aunque requerirá una ley complementaria que de mayor estabilidad y evite la fragmentación política e inestabilidad, y la eficacia legislativa puede también mejorar, la crítica insalvable es la concentración de poder o la inestabilidad según si ejecutivo y legislativo son de una misma coalición o no. Por otro lado, un sistema Bicameral, si bien mantendrá la crítica hacia el rol conservador o moderado de la institución, dificulta la concentración del poder y, en su diseño, se puede establecer bajo un criterio estrictamente territorial y distinguir sus funciones específicas manteniendo solo, por ejemplo, su rol de cámara revisora en materia de leyes que afectan a regiones, ademas de su rol en el nombramiento de cargos y decidir las acusaciones constitucionales.  Respecto de las demás materias, se podría excluir su rol de cámara revisora y solo dejarle como facultad recomendar jurídicamente respecto de la técnica legislativa de los proyectos de ley que este tramitando la cámara baja, es decir, un sistema Bicameral asimétrico.

Así las cosas, si la desventaja de un sistema Bicameral es el rol conservador o moderado (que por lo demás ni si quiera es necesariamente una desventaja) vs la desventaja del sistema unicameral que se traduce en una mayor facilidad para concentrar el poder o bien mayor inestabilidad según si ejecutivo y legislativo son de misma o diferente coalición respectivamente, es claro que se debe optar por el bicameralismo demográfico y territorial, pero asimétrico, pues las consecuencias de una concentración de poder o de una constante inestabilidad generan más riesgos que la supuesta desventaja de un sistema Bicameral. (Santiago, 11 febrero 2022)