Asociaciones de municipalidades: de la prohibición a sus consecuencias

El 26 de junio pasado, la Contraloría General de la República emitió el dictamen D341/2026, que avanza en la delimitación del estatuto jurídico de las asociaciones de municipalidades. El pronunciamiento se origina en diversas denuncias y consultas relativas a actuaciones de la Asociación Chilena de Municipalidades (AChM), entre ellas el cobro por actividades de capacitación realizadas durante enero de este año. Al resolverlas, la Contraloría aplica la doctrina que venía construyendo desde 2025 y extrae de ella consecuencias en materia de contratación pública, probidad administrativa y responsabilidad de quienes intervienen en gastos municipales.

Una doctrina que venía desarrollándose

En una columna publicada en este medio durante abril, sostuvimos que los dictámenes E129432 y E195880, ambos de 2025, y D160/2026 debían ser leídos conjuntamente. De ellos surgía una regla clara: las asociaciones pueden desarrollar las actividades comprendidas dentro de sus fines legales, pero no convertirlas en prestaciones remuneradas de servicios. En materia económica, sus competencias encuentran el mismo límite que afecta a las municipalidades que las integran.

El nuevo dictamen confirma expresamente esta lectura. La propia Contraloría cita los tres pronunciamientos anteriores como una línea de jurisprudencia administrativa y reitera que las asociaciones no están facultadas para desarrollar una actividad comercial de venta de bienes incorporales o prestación de servicios. La razón es que sus objetivos deben desenvolverse dentro de las funciones propias de las municipalidades, cuyas competencias constituyen el límite de actuación de estas personas jurídicas de derecho privado. Por lo tanto, si los municipios carecen de habilitación para prestar habitualmente servicios remunerados, tampoco pueden hacerlo mediante una asociación municipal. El fundamento de esta limitación había sido desarrollado en el Dictamen 160/2026: las municipalidades son órganos del Estado y, conforme al artículo 19 N°21, inciso segundo, de la Constitución, requieren una ley de quórum calificado que las autorice para desarrollar actividades empresariales. La constitución de una asociación no puede utilizarse para ampliar las competencias que el ordenamiento atribuye a los municipios que la integran.

El dictamen de junio pasado viene a aplicar esta doctrina y fijar sus consecuencias.

El artículo 145 y el cobro por capacitaciones

Uno de los aspectos más relevantes del dictamen consiste en despejar definitivamente una controversia surgida a propósito del artículo 145 de la Ley N°18.695.

El primer pronunciamiento había establecido que las capacitaciones impartidas por asociaciones municipales debían solventarse mediante cuotas, subvenciones o aportes efectuados conforme a dicha disposición. Esto era significativo porque el artículo 145 contempla también, entre los componentes del patrimonio asociativo, el “producto de bienes y servicios”. La exclusión de esta fuente significaba que la capacitación era una actividad lícita para las asociaciones, pero que no podía financiarse mediante el cobro del servicio a sus destinatarios.

El dictamen E195880/2025 no reconsideró ese criterio. Mantuvo la decisión respecto de las capacitaciones y dejó para un pronunciamiento posterior una cuestión diferente: la posibilidad de cobrar por otras prestaciones que algunas asociaciones realizaban en favor de municipios, tales como asesorías técnicas, elaboración de proyectos o procesos de adecuación de plantas municipales. El posterior Dictamen 160/2026 resolvió esa segunda cuestión y concluyó que la prohibición se extendía a la prestación remunerada de otros servicios.

El dictamen D341/2026 termina ahora con cualquier duda que pudiera subsistir. Después de constatar que la Asociación Chilena de Municipalidades (AChM), durante enero de 2026, cobró $250.000 por participante a municipios asociados y $500.000 a los no asociados en actividades de capacitación denominadas “Escuelas de Verano”, la Contraloría señala expresamente que la mención al “producto de bienes y servicios” del artículo 145 no constituye una habilitación para realizar actividades económicas de manera remunerada. Ordena, por ello, que la asociación se abstenga de realizar capacitaciones remuneradas, tanto respecto de asociados como de terceros. La secuencia de los cuatro dictámenes permite, por tanto, dar esta discusión por cerrada.

Estar inscrito como proveedor no confiere competencia

El pronunciamiento avanza luego hacia una cuestión distinta. La AChM se encontraba inscrita y habilitada formalmente en el Registro de Proveedores y había difundido entre autoridades y funcionarios municipales un instructivo para contratar sus capacitaciones mediante el sistema de compras públicas, incluida la compra ágil.

La Contraloría establece aquí una distinción jurídicamente relevante: una cosa es cumplir los requisitos formales para encontrarse inscrito en un registro y otra, distinta, contar con habilitación jurídica para desarrollar la actividad.

Por ello concluye que las asociaciones municipales no pueden ser consideradas proveedores para estos efectos. La AChM, aunque cumplía las exigencias formales de inscripción, carecía de competencia para actuar como proveedor del Estado.

El razonamiento es consistente con la doctrina anterior. La inscripción en un registro administrativo no constituye una fuente autónoma de competencia. Esta debe existir con anterioridad y provenir del ordenamiento jurídico.

Una cuestión adicional de probidad

El dictamen incorpora un segundo límite. La contratación de una asociación por municipalidades que la integran y financian, cuando además sus propias autoridades participan en la dirección de aquella, puede afectar objetivamente la imparcialidad exigible en la actuación administrativa.

La CGR concluye que la participación de la AChM en procesos licitatorios convocados por municipios asociados resulta incompatible con los principios de probidad, imparcialidad e igualdad ante las bases. Por esa razón, considera innecesario analizar eventuales infracciones particulares a los procedimientos de contratación, disponiendo que la asociación deberá abstenerse de participar como proveedor.

El problema de competencia no agota, entonces, el análisis. La relación entre la asociación, los municipios que la integran y financian y las autoridades que participan en ambas entidades introduce un límite adicional derivado de las reglas de probidad e imparcialidad administrativa.

De la ilegalidad del cobro a la responsabilidad

La consecuencia más significativa del dictamen aparece en sus últimos párrafos. Aquí, la Contraloría extiende el análisis desde la asociación que cobra hacia la municipalidad que autoriza y paga el gasto.

Recuerda que corresponde a las unidades de Administración y Finanzas visar los decretos de pago y que los directores de Control deben representar los actos municipales que estimen ilegales. Por tanto, si quienes intervienen en actos de contenido pecuniario omiten ejercer sus deberes de control y de ello se deriva un perjuicio al patrimonio municipal, pueden ser constituidos en cuentadantes y quedar afectos a responsabilidad pecuniaria solidaria con las demás autoridades o funcionarios intervinientes.

La advertencia tiene una proyección práctica evidente, ya que la doctrina sobre asociaciones municipales deja de concernir exclusivamente a dichas entidades, para trasladarse al estricto control que deben ejercer las propias municipalidades al momento de revisar pagos asociados a estas entidades.

La decisión de remitir el pronunciamiento a todas las Contralorías Regionales para que sea considerado en la planificación de futuras auditorías confirma que no estamos frente a una declaración puramente doctrinal.

La secuencia es ahora bastante nítida. En 2025 la Contraloría delimitó las fuentes con que podían financiarse las capacitaciones, en marzo de 2026 estableció el fundamento constitucional que impide a las asociaciones desarrollar actividades económicas que las municipalidades que las integran tampoco están habilitadas para realizar, y el Dictamen 341/2026 aplica esa doctrina a actuaciones concretas y determina algunas de sus consecuencias para las asociaciones, las municipalidades y los funcionarios que intervienen en el gasto.

Esto no significa que el estatuto jurídico de las asociaciones municipales se encuentre completamente definido. Persisten materias que requieren un desarrollo administrativo o normativo más preciso, entre ellas la determinación y destino de las cuotas ordinarias y extraordinarias, la aplicación de las reglas sobre lobby, los criterios para la contratación de personal y el régimen de responsabilidad de quienes ejercen su representación. Pero la cuestión que dio origen a esta línea jurisprudencial parece resuelta: las asociaciones pueden desarrollar las funciones que la ley contempla, pero la forma asociativa no les permite ejercer actividades económicas para las cuales las municipalidades que las constituyen carecen de habilitación.

El Dictamen 341/2026 agrega ahora una consecuencia que probablemente tendrá efectos más allá del caso que lo originó: cuando una asociación cobra por una actividad que no puede vender, el problema jurídico alcanza también a la municipalidad que contrata, autoriza y paga ese servicio.

Juan Esteban Millalonco

Abogado