Felipe Pávez Torrealba: “La restauración ecológica es un problema de gobernanza, no solo de ciencia”

Por Valentina Pérez Moraga, Universidad Finis Terrae

La restauración ecológica se ha consolidado en este último tiempo como una herramienta clave para enfrentar la degradación ambiental, la perdida de biodiversidad y los efectos del cambio climático.

Sin embargo, su implementación eficaz, no dependería únicamente de criterios técnicos o de certeza científica, sino también de marcos institucionales apropiados, coordinación intersectorial y mecanismos reales de participación.

Sobre este desafío el académico Felipe Pávez Torrealba, abogado, Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Talca, Magíster en Derecho Ambiental y profesor de Derecho Ambiental de la Escuela de Derecho de la Universidad San Sebastián, profundiza la relación entre restauración ecológica y gobernanza ambiental en Chile.

1.- Para comenzar, dando contexto a nuestros lectores, ¿cómo definiría la restauración ecológica desde una perspectiva jurídica y no solo ambiental?

Desde una perspectiva jurídica, la restauración ecológica no puede entenderse únicamente como una técnica orientada a recuperar ecosistemas degradados, sino como un instrumento que involucra decisiones normativas, institucionales y participativas. En términos muy simples, supone la adopción de medidas jurídicas, administrativas y planificadoras destinadas a restablecer —en la medida de lo posible— la estructura, función y dinámica de un ecosistema afectado por actividades humanas.

Lo relevante es que el Derecho Ambiental no concibe la restauración solo como una acción correctiva, sino como parte de un proceso regulado, inserto en políticas públicas más amplias de conservación de la biodiversidad, prevención del daño ambiental y uso sostenible de los recursos naturales. En ese sentido, la restauración ecológica implica definir competencias, establecer responsabilidades, coordinar instituciones y garantizar la participación de las comunidades involucradas. No se trata únicamente de “reparar” la naturaleza, sino de ordenar jurídicamente cómo, quién y bajo qué criterios se toman las decisiones que inciden en los ecosistemas.

2.- ¿En qué cuerpos normativos, políticas públicas o instrumentos de planificación, se encuentra regulada la restauración ecológica en Chile?

La regulación de la restauración ecológica en Chile es fragmentaria, pero ha ido consolidándose progresivamente. En el plano de las políticas públicas, un hito central es la Estrategia Nacional de Biodiversidad 2017–2030, que reconoce expresamente la restauración de ecosistemas como un eje estratégico para enfrentar la pérdida de biodiversidad y cumplir los compromisos internacionales asumidos por el país.

Desde el punto de vista normativo, la reciente Ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas y el Sistema Nacional de Áreas Protegidas atomiza la restauración ecológica en esta ley al incorporar los planes de restauración ecológica como instrumentos de conservación y asignar su elaboración, ejecución y fiscalización a una institucionalidad especializada. A ello se suman manifestaciones previas de restauración en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, particularmente a través de medidas de reparación, mitigación y compensación ambiental.

Asimismo, existen normas muy específicas, como la legislación sobre recuperación del bosque nativo, la normativa pesquera y otras disposiciones vinculadas al patrimonio natural. Desde otra perspectiva, también fundaciones, empresas y parques a lo largo de nuestro país han implementado algunos criterios asociados a la restauración ecológica, desde hace muchos años, por lo cual no es algo nuevo en la realidad jurídica chilena. Sin embargo, uno de los desafíos actuales es precisamente articular coherentemente estos instrumentos, evitando superposiciones y vacíos regulatorios.

3.- ¿En qué situaciones se podría ver diariamente la restauración ecológica? ¿Cómo se manifiesta en el extranjero?

En la vida cotidiana, la restauración ecológica puede observarse de formas muy diversas y, muchas veces, poco evidentes. En términos generales, es posible distinguir entre restauración ecológica pasiva y restauración ecológica activa, distinción que puede ayudar a comprender cómo opera en la práctica.

La restauración ecológica pasiva consiste en eliminar o reducir las presiones que degradan un ecosistema, permitiendo que este se recupere por sí mismo a través de procesos naturales. Un ejemplo muy gráfico de esto ocurre en varios parques nacionales en Chile. En el Parque Tantauco, en el sur del país, la existencia de senderos claramente delimitados, caminos habilitados y restricciones de tránsito fuera de ellos no busca “intervenir” directamente el ecosistema, sino prevenir su degradación. Al encauzar el desplazamiento de los visitantes, se evita el daño al suelo, a la vegetación y a hábitats sensibles, favoreciendo una recuperación natural del entorno. En este sentido, ordenar el uso público del territorio también es una forma concreta de restauración ecológica pasiva.

Por su parte, la restauración ecológica activa implica una intervención directa sobre el ecosistema, como la reintroducción de especies nativas, la eliminación de especies invasoras o la rehabilitación física de suelos y cursos de agua. Este tipo de restauración suele ser más costosa y prolongada en el tiempo, pero resulta necesaria cuando el ecosistema ha perdido su capacidad de regeneración natural.

En el ámbito internacional, también existen ejemplos ilustrativos, algunos de ellos bastante simpáticos. En Australia, por ejemplo, se han implementado medidas estrictas de restricción o control de gatos domésticos – un llamado toque de queda para gatos – debido al impacto que estos generan sobre la fauna nativa. Algo similar ocurre en España, donde se ha discutido y regulado la circulación de perros de caza, precisamente para evitar su asilvestramiento y el daño a especies silvestres. Aunque estas medidas pueden parecer ajenas a la restauración ecológica en sentido clásico, en realidad buscan prevenir nuevos procesos de degradación, permitiendo la recuperación y protección de ecosistemas afectados.

Ahí las cosas, la restauración ecológica no siempre adopta la forma de grandes proyectos visibles, sino que muchas veces se expresa en decisiones cotidianas.

4.- Centrándonos en Chile, ¿cuáles son las principales debilidades que observa en los planes de restauración ecológica actualmente?

Una de las principales debilidades de los planes de restauración ecológica en Chile no es de carácter técnico, sino institucional; en particular, persisten problemas relevantes de coordinación intersectorial, ya que la normativa exige la colaboración entre distintos órganos del Estado, pero no define con suficiente claridad cómo se distribuyen las competencias, quién lidera efectivamente los procesos ni cómo se resuelven eventuales conflictos.

Este diseño favorece una coordinación horizontal, carente de jerarquía, que puede traducirse en superposición de funciones, retrasos en la implementación de los planes y dificultades para adoptar decisiones. A ello se suma la ausencia de indicadores de cumplimiento, mecanismos sistemáticos de evaluación y consecuencias concretas frente al incumplimiento de las obligaciones de colaboración, lo que debilita la eficacia de la restauración en el largo plazo.

Por otra parte, existe una brecha entre el reconocimiento normativo de la restauración ecológica y su operativización práctica, especialmente en lo relativo a financiamiento, capacidades técnicas y continuidad institucional. Sin una arquitectura administrativa sólida, los planes corren el riesgo de quedar en declaraciones programáticas más que en herramientas efectivas de recuperación ecosistémica.

5.- En materia de participación ciudadana, ¿qué rol debieran cumplir las comunidades locales en estos procesos?

Las comunidades locales deben cumplir un rol central no como meros receptores de información, sino como actores activos en la toma de decisiones. Desde la perspectiva del Derecho Ambiental, la participación no es solo un mecanismo procedimental, sino una condición para la legitimidad, eficacia y justicia de las políticas ambientales.

En el caso de la restauración ecológica, las comunidades poseen conocimientos territoriales relevantes, mantienen vínculos históricos y culturales con los ecosistemas y son, muchas veces, quienes experimentan directamente los efectos de las decisiones adoptadas. Por ello, su participación debe ser temprana e informada, incorporando instancias reales de incidencia y no solo espacios formales de consulta.

Esto resulta especialmente relevante cuando los planes de restauración afectan territorios habitados por pueblos indígenas.

6.- En base a su experiencia, ¿considera que el marco normativo chileno, en la actualidad, es suficiente para enfrentar los desafíos de la restauración ecológica?

El marco normativo chileno ha experimentado avances importantes en los últimos años, especialmente con la creación de una institucionalidad especializada en biodiversidad y áreas protegidas. Sin embargo, no puede considerarse aún suficiente para enfrentar de manera integral los desafíos que plantea la restauración ecológica.

La normativa vigente establece principios y objetivos ambiciosos, pero presenta debilidades en su diseño operativo, particularmente en lo relativo a coordinación administrativa, participación efectiva y mecanismos de seguimiento. Además, una parte relevante de la implementación depende de reglamentos que aún no han sido dictados, lo que genera incertidumbre y vacíos prácticos en el corto plazo.

Más que un problema de ausencia normativa, el desafío actual radica en perfeccionar la gobernanza de la restauración ecológica, dotando a las normas existentes de mayor claridad, coherencia y capacidad de ejecución. En ese sentido, el marco jurídico ofrece una base relevante, pero requiere ajustes y desarrollos complementarios para responder a la magnitud del problema ambiental que enfrenta el país.

7.- ¿Qué oportunidades de mejoras se podrían presentar en materia de gobernanza ambiental aplicada a la restauración ecológica?

Las principales oportunidades de mejora en materia de gobernanza ambiental aplicada a la restauración ecológica se concentran, en primer lugar, en el fortalecimiento de la coordinación interinstitucional. En este sentido, resulta primordial avanzar hacia una definición más precisa de competencias y responsabilidades, evitando superposiciones y conflictos entre los distintos órganos del Estado. Ello podría lograrse mediante mecanismos formales de coordinación, como comités intersectoriales, procedimientos estandarizados de trabajo conjunto y sistemas claros de supervisión y evaluación.

En segundo término, es necesario robustecer los mecanismos de participación ciudadana, asegurando que estos sean efectivos, accesibles y culturalmente pertinentes. La participación no puede quedar supeditada exclusivamente a limitarse a instancias formales, sino que debe traducirse en procesos continuos de diálogo, retroalimentación y co-construcción de decisiones, especialmente en territorios donde la restauración incide directamente en comunidades locales e indígenas.

Finalmente, una oportunidad clave radica en integrar la restauración ecológica dentro de una planificación territorial más amplia, vinculándola con políticas de cambio climático, ordenamiento territorial y desarrollo sostenible. De este modo, la restauración dejaría de ser una respuesta aislada para convertirse en una herramienta estratégica de largo plazo.

8.- Para finalizar, ¿qué mensaje le daría a quienes diseñan e implementan políticas públicas en esta materia?

El principal mensaje es que la restauración ecológica no debe concebirse únicamente como un desafío técnico, sino como un proceso político, jurídico e institucional que requiere coherencia, continuidad y participación. Diseñar buenos instrumentos normativos es importante, pero insuficiente si no se acompaña de una gobernanza capaz de articular actores, gestionar conflictos y sostener las decisiones en el tiempo.

Quienes diseñan e implementan políticas públicas en esta materia tienen la oportunidad —y la responsabilidad— de avanzar hacia modelos de gestión más colaborativos y transparentes. En un contexto de crisis climática y pérdida acelerada de biodiversidad, la restauración ecológica puede transformarse en un eje estratégico del desarrollo sostenible, siempre que se aborde desde una mirada integral que combine conocimiento científico, institucionalidad sólida y participación efectiva.