Paula Nuño Balmaceda: “El derecho internacional público siempre ha estado en crisis; es crisis, de alguna manera”

Por Millaray Javiera Castro Puelpan, Universidad de Chile

En un escenario internacional marcado por la intensificación de los conflictos armados, la erosión del multilateralismo y la creciente instrumentalización del uso de la fuerza, el Derecho Internacional Público enfrenta uno de los momentos más desafiantes desde la consolidación del orden jurídico surgido tras la Segunda Guerra Mundial. La aparente distancia entre sus normas fundantes y las prácticas efectivas de los Estados ha reabierto un debate de fondo sobre su legitimidad y capacidad real para limitar el ejercicio del poder en el sistema internacional.

Más que una crisis normativa, lo que hoy se observa parece ser una crisis de cumplimiento y de voluntad política, especialmente cuando son las grandes potencias, quienes también fueron actores centrales en la construcción histórica del Derecho Internacional, son las que relativizan sus principios esenciales.

Las limitaciones estructurales de los mecanismos institucionales existentes, junto con la dificultad de los órganos y tribunales internacionales para incidir de manera efectiva en conflictos de alta complejidad política, plantean interrogantes ineludibles sobre el diseño actual del sistema y su capacidad para responder a un orden internacional crecientemente fragmentado y unilateral.

En este contexto, la entrevista a Paula Nuño Balmaceda, abogada especialista en Derecho Internacional Público, académica del Departamento de Derecho Internacional de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile y candidata a doctora (PhD) en la Universidad de Newcastle (Reino Unido), busca indagar en el estado actual del Derecho Internacional Público, interpelando críticamente a sus fundamentos, prácticas y proyecciones futuras, así como el rol que pueden desempeñar los Estados, la academia y las instituciones internacionales en la reconstrucción de su legitimidad y eficacia normativa en un escenario global profundamente tensionado.

1. Frente a los conflictos armados recientes, ¿no resulta equívoco hablar de una “crisis” del Derecho Internacional Público, cuando lo que parece estar en cuestión no es su arquitectura normativa, sino la falta de voluntad de los Estados para cumplirlo?

No me parece equívoco hablar de crisis del derecho internacional público. El problema de la voluntad de los Estados para cumplirlo siempre ha estado presente, porque es un sistema jurídico descentralizado. A diferencia de los sistemas jurídicos internos de los Estados, en derecho internacional no hay una autoridad central que produzca las normas jurídicas internacionales, son los propios Estados los que crean las normas que regulan las relaciones entre ellos. Tampoco existe un órgano que tenga el monopolio de la fuerza para exigir el cumplimiento de las normas del sistema. El derecho internacional público, por lo tanto, siempre ha estado en crisis, es crisis, de alguna manera. Lo que no significa que no exista. En mi opinión, la arquitectura normativa del sistema de Naciones Unidas es también problemática porque es el reflejo jurídico de un arreglo geopolítico de poder post Segunda Guerra Mundial, que está diseñado para favorecer los intereses de un puñado de estados poderosos, cuya voluntad primó en el establecimiento de las reglas del juego. El ejemplo por excelencia de esta situación es la composición del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU), que es el órgano ejecutivo de la organización encargado de mantener la paz y la seguridad internacionales de conformidad con los propósitos y principios de las Naciones Unidas. Por disposición de la propia Carta de las Naciones Unidas, los 5 miembros permanentes del CSNU (China, Francia, la Federación Rusa, Reino Unido y los Estados Unidos) tienen derecho a veto sobre decisiones no procedimentales, o sea, sustantivas (Art. 27 de la Carta). Los últimos 4 años de toma de decisiones del CSNU demuestran, a mi modo de ver, que no es un problema de voluntad política, sino un problema estructural del sistema. Desde la invasión de Rusia a Ucrania en febrero de 2022 (crimen de agresión), una violación flagrante de la prohibición del uso de la fuerza consagrada en la Carta, Rusia, como miembro permanente del CSNU, ha vetado todas las decisiones relativas a ese conflicto armado. El genocidio en Gaza desde octubre de 2023 es probablemente el ejemplo más grotesco de este problema en los últimos tiempos. En octubre y diciembre de 2023, Estados Unidos vetó todos los proyectos de resoluciones que llamaban a un alto al fuego en Gaza. En 2024, 7 proyectos de resolución fueron vetados por miembros permanentes, la cifra más alta desde 1986: 4 vetos por parte de Rusia, 3 por parte de Estados Unidos y uno por parte de China. Rusia vetó proyectos de resolución sobre el genocidio en Gaza; las armas de destrucción masiva en el espacio ultraterrestre; el panel de expertos del comité de sanciones de la República Popular Democrática de Corea (RPDC); y el conflicto en Sudán. China se unió a Rusia en el veto a un proyecto sobre el genocidio en Gaza. Estados Unidos vetó dos proyectos de resolución sobre el genocidio en Gaza, y uno sobre la solicitud de admisión del Estado de Palestina a la ONU. Los sesgos políticos en los vetos son evidentes. No faltarán aquellos que digan que la realpolitik es así, y que de no existir el derecho a veto, no habría Carta, y estaríamos peor de lo que estamos. Y quizá tienen razón en lo primero, pero eso también demuestra lo determinante que es ese elemento en la arquitectura del sistema de Naciones Unidas. Un sistema jurídico legítimo no puede estar sujeto a la voluntad de unos pocos. Tampoco estamos en un momento precisamente auspicioso, con Carta y todo.

2. En ese escenario, ¿puede sostenerse seriamente la vigencia efectiva de principios estructurales como la prohibición del uso de la fuerza, la soberanía estatal y el multilateralismo, o estamos ante normas formalmente vigentes, pero crecientemente vaciadas de contenido por la práctica internacional?

Desde el punto de vista jurídico, están plenamente vigentes. La prohibición del uso de la fuerza, la igualdad soberana de los Estados y la cooperación internacional, están consagradas en el Capítulo I de la Carta, titulado Propósitos y Principios. Como tratado, la Carta entró en vigor internacional el 24 de octubre de 1945 y sigue estando vigente conforme al derecho de los tratados. Me parece que cuestionarnos la vigencia de estos propósitos y principios, que a estas alturas ya son considerados derecho internacional consuetudinario, es la pregunta equivocada, y es otro síntoma de un problema estructural, que tú denominas la “arquitectura normativa” del sistema. La gran mayoría de los Estados Miembros de las Naciones Unidas efectivamente respetan estos propósitos y principios, porque mantener el orden es conveniente para todos. El problema es que un puñado de Estados especialmente favorecidos por la estructura del sistema tienen el poder de actuar con impunidad.

3. ¿Hasta qué punto la reiterada relativización de las normas fundamentales del Derecho Internacional por parte de las grandes potencias erosiona su legitimidad sistémica y lo transforma en un orden jurídico selectivo, aplicado con estándares diferenciados según el poder del actor involucrado?

Para muchos Estados, recurrir al lenguaje del derecho internacional es todavía útil, particularmente en asuntos operativos del cotidiano internacional, particularmente asuntos logísticos y económicos. Desde ese lugar, la mayoría de los Estados en el mundo consideran que el lenguaje del derecho internacional es útil todavía, porque a pesar de que las “grandes potencias” como EEUU y Rusia, reduce costos de transacción (es un poco la lógica del análisis económico del derecho). Por ejemplo, la codificación y el desarrollo progresivo de normas internacionales, tales como el Derecho de los Tratados, los Convenios de Chicago sobre Aviación Civil Internacional, tratados en materia de telecomunicaciones, el Derecho del Mar, el sistema del GATT, CIADI, etc, permiten agilizar el tráfico jurídico, sin que los Estados pierdan tiempo negociando cada vez las reglas que servirán de mínimo común denominador en sus relaciones bilaterales y/o multilaterales.

La crítica sobre la aplicación selectiva del derecho internacional no es nueva. El derecho internacional que conocemos, que se fundó a partir de la Carta de las Naciones Unidas después de la Segunda Guerra Mundial, tiene una genealogía moderna, centrada en la mirada y los intereses del Norte Global. Esto se refleja en la composición del CSNU. Por lo que siempre ha sido un arreglo selectivo, a pesar de que la Carta no lo diga explícitamente. Aunque este sistema tenga “vocación universal” – en el sentido de que las normas de la Carta se han de aplicar a todos los Estados por igual en virtud del principio de igualdad soberana de los Estados -, lo cierto es que la práctica ha demostrado que los Estados a los que sistemáticamente se les ha exigido actuar conforme a los estándares de la Carta, por ejemplo, la prohibición de la amenaza y el uso de la fuerza, rara vez son aquellos del P5 o del Norte Global. La agresión de Israel con el apoyo de EE. UU. a Irán en las últimas semanas es un ejemplo claro y reciente de esto.

4. Desde una perspectiva institucional, la realidad actual ¿no evidencia la incapacidad de los órganos y tribunales internacionales para incidir eficazmente en conflictos armados de alta complejidad política un déficit estructural del diseño actual del sistema internacional?

El sistema jurídico internacional actual tiene un sesgo estructural ab initio. Fue diseñado y establecido a la imagen y semejanza de los intereses geopolíticos y económicos de las naciones que prevalecieron en la Segunda Guerra Mundial, y que hoy son los 5 miembros permanentes del CSNU. Esta arquitectura no solamente es injusta, sino que también es ineficaz. El CSNU ha demostrado ser completamente inútil para mantener la paz y seguridad internacionales, que es precisamente su mandato. La historia del CSNU está plagada de ejemplos de ineficacia para mantener la paz y seguridad internacionales. Pienso que Occidente y los países occidentalizados están más impactados con esta crisis porque estamos experimentando sus efectos más de cerca, o estamos más expuestos a esas imágenes que hace 10 o 20 años. La gran mayoría de los conflictos armados a partir de la segunda mitad del siglo XX hasta hoy no se han verificado en territorio del Norte Global, pero sí en el Sur Global. Para el Sur Global esta magnitud de violencia internacional no es nueva. Pensemos en Medio Oriente. La excepción a esto es la agresión de Rusia a Ucrania desde 2022. Pero incluso ahí vemos que cuando el conflicto armado se acerca a Europa, estamos de pronto hablando de la crisis internacional más grave en los últimos 80 años. Me parece que hay que reconocer el doble estándar en el cómo y cuándo nos escandalizamos por la ineficacia del derecho internacional para prevenir y resolver los conflictos armados.

Ahora bien, los Estados también se han adaptado a este problema y han buscado otros mecanismos de acción institucional. Por ejemplo, en los últimos 10 años hemos visto que la Corte Internacional de Justicia (CIJ) está haciendo las veces de foro político que el CSNU no ha sido capaz de ser. Esto se ve claramente en la demanda que presentó Ucrania contra Rusia en 2022, así como la que presentó Sudáfrica contra Israel en diciembre de 2023 ante la CIJ, relativa a la aplicación de la Convención para la Prevención y Sanción del Delito de Genocidio en la Franja de Gaza. La decisión sobre el fondo de este segundo caso aún está pendiente, pero me interesa destacar dos cosas: 1) El poder simbólico y la audacia política de un país como Sudáfrica, perteneciente al Sur Global y cuya historia fue marcada por el apartheid, que hoy lidere un caso contra Israel por genocidio, respecto del cual hay abundante evidencia de que no sólo está cometiendo un genocidio, sino que también el crimen apartheid contra el pueblo palestino; 2) A la fecha, hay 20 solicitudes de intervención en este caso por parte de terceros Estados, pequeños y grandes, más o menos poderosos, tanto del Norte como del Sur Global, incluyendo Chile. En este foro las partes y terceros intervinientes están discutiendo los elementos jurídicos de un caso gravísimo de violación de normas de jus cogens que el CSNU, por las dinámicas de poder del veto, no ha sido capaz de resolver. La importancia actual de la CIJ como foro político la podemos constatar también en las solicitudes de opinión consultiva que ha formulado la Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU) en los últimos 10 años, en materias que son altamente controvertidas y de impacto global donde las discusiones y decisiones en los foros habituales no han prosperado. Por ejemplo, las obligaciones de los Estados respecto al cambio climático, la descolonización del Archipiélago de Chagos, las consecuencias jurídicas de las políticas y prácticas de Israel en los territorios palestinos ocupados, entre otras materias que inciden de manera concreta y directa en la paz y seguridad internacionales.

5. ¿Qué margen real le queda hoy a Estados como Chile, que históricamente han fundado su política exterior en el respeto al Derecho Internacional y la solución pacífica de controversias, en un contexto internacional crecientemente dominado por lógicas unilaterales y de fuerza?

En mi opinión, lo mejor para Chile en este momento es mantener y fortalecer una política exterior que se ajuste a los propósitos y principios de la Carta, lo que, por cierto, incluye la prohibición de la amenaza y el uso de la fuerza y la solución pacífica de las controversias internacionales. Por ejemplo, perseverar en las intervenciones de Chile en las opiniones consultivas ante la CIJ sobre cambio climático y sobre el territorio palestino ocupado, así como la intervención en Sudáfrica v. Israel, para la prevención y sanción del crimen de genocidio. Asimismo, mantener y fortalecer la obligación de respeto y garantía de los derechos humanos, tanto del sistema universal como del interamericano.

6. ¿Existe el riesgo de que la reiteración de intervenciones armadas al margen de los marcos jurídicos tradicionales termine consolidando prácticas excepcionales como “nuevas normalidades”, alterando de facto el contenido del Derecho Internacional, especialmente en materia de uso de la fuerza y protección de la población civil?

El tenor de la Carta es claro: la amenaza y el uso de la fuerza están proscritos, salvo en dos circunstancias expresamente contempladas en la misma Carta: 1) Autorización expresa del CSNU conforme al Capítulo VII de la Carta, también conocido como “seguridad colectiva” y; 2) Legítima defensa conforme a lo dispuesto en los Artículos 51 y siguientes de la Carta. Durante la vigencia de la Carta, ha ocurrido que algunos Estados han elaborado interpretaciones de la Carta, en particular de las disposiciones relativas a la legítima defensa, para justificar la amenaza o el uso de la fuerza en circunstancias que la Carta explícitamente no contempla, y por lo tanto, prohíbe. Se trata de justificaciones para el uso de la fuerza que son pre-Carta, y que son incompatibles con el umbral de gravedad de ataque armado que establece el Artículo 51 de la Carta. Por ejemplo, en el contexto de la “guerra contra el terrorismo” posterior al 9/11, EEUU descansó en una interpretación extensiva de las normas sobre legítima defensa de la Carta para justificar el ataque a Irak. Supuestamente Irak, según EEUU, estaba en posesión de “armas de destrucción masiva” (que ya está comprobado que no tenía), lo que significaba que estaba preparándose para atacar a EEUU, aun cuando ese ataque no fuera necesariamente inminente, sino más bien remoto. Esta interpretación, conocida como la “legítima defensa preemptiva”, no está contemplada en ninguna parte de la Carta. Hasta el día de hoy, la doctrina de la legítima defensa preemptiva no ha sido aceptada universalmente por la comunidad internacional, porque contraviene el tenor expreso de la Carta y sus propósitos y principios. Es importante que en casos de vulneración manifiesta del derecho internacional, o ante interpretaciones que contravienen los propósitos y principios de la Carta, que son loables, tanto los Estados como la sociedad civil lo condenen manifiestamente y no permanezcan en silencio. No sólo para resistir un cambio normativo incompatible con estos propósitos y principios, sino también para impedir que se normalicen prácticas y discursos que, al final del día, fabrican consentimiento para actos contrarios a derecho y dejamos de cuestionar esa normalidad.

7. A la luz del escenario actual, ¿es todavía plausible defender el carácter normativo del Derecho Internacional como un sistema jurídicamente vinculante, o estamos transitando hacia un modelo más cercano a un derecho de coordinación política condicionado por relaciones de poder?

Las normas de derecho internacional vigentes son jurídicamente vinculantes; eso no ha cambiado. La crisis internacional que observamos no tiene que ver con la vigencia de las normas ni con su carácter vinculante o no. Lo que vemos hoy es un síntoma de un problema estructural del derecho internacional. La crisis es la punta del iceberg, y aquello que no vemos porque está sumergido es la profunda injusticia en la que se funda este sistema. Si frente a la crisis enfocamos la crítica en el carácter vinculante o no del sistema, obtendremos respuestas limitadas para un problema que es mucho más complejo. Creo que deberíamos hacernos, entonces, preguntas más complejas para explicar la situación de crisis y para pensar en cómo queremos salir de ella. Por ejemplo, podríamos partir por preguntarnos ¿por qué estamos donde estamos? ¿Cuáles han sido las condiciones de posibilidad de esta crisis? ¿Cómo debería ser un sistema jurídico internacional más justo? En este momento urge pensar en otras formas de vivir y de organizarnos políticamente y jurídicamente. Sistemas basados en la pluralidad y en sostener la vida en este planeta, no sistemas de muerte.

8. Finalmente, ¿estamos ante un punto de inflexión que obliga a repensar críticamente las bases del Derecho Internacional contemporáneo, o la verdadera urgencia consiste en reconstruir su autoridad normativa frente a la erosión constante de sus principios fundantes?

Absolutamente. Creo que ante la convulsión internacional que estamos atravesando, la crítica al derecho internacional contemporáneo es más urgente que nunca. Mientras el derecho internacional esté al servicio de la destrucción de la humanidad y de todo ser viviente en este planeta, es un proyecto de muerte, no de vida. Esta crisis nos obliga a preguntarnos en qué tipo de mundo y qué vida queremos vivir.