Por Luz Sotomayor Vera, Universidad San Sebastián.

 

 

¿Qué es el decaimiento?

Según el máximo Tribunal, consiste en “(…) la extinción de un acto administrativo, provocada por circunstancias sobrevinientes de hecho o de derecho, que afectan su contenido jurídico, tornándolo inútil o abiertamente ilegítimo” [1].

A grandes rasgos, la doctrina clásica ha señalado que el acto administrativo decae cuando “desaparecen los presupuestos de hecho y/o derecho que movieron a la Administración a emitirlo o porque se hace inutilizable” [2]. Soto Kloss, a su vez, se refiere a esta figura como un debilitamiento del acto administrativo, lo que haría que sus efectos perdieran su potencialidad, produciéndose de esta forma una especie de “anemia jurídica” del acto como tal [3].

En la literatura comparada, el decaimiento es explicado como “la cesación definitiva de la eficacia del acto administrativo”, de manera tal que se produce la extinción del acto administrativo.

Es decir, antes que estar asociado con actos y potestades administrativas, el decaimiento suele estar asociado con actos y procedimientos sancionatorios, lo que obliga a diferenciarlo esencialmente por su objeto de figuras como la caducidad, asociándose de mejor forma a la preclusión y a la imposibilidad de ejecutar actos o de continuar procedimientos.  La idea del decaimiento aludiría, entonces, al devenir de un “cambio de circunstancias” del acto administrativo que, habiendo sido dictado en conformidad a derecho y habiendo producido sus efectos apropiadamente, pierde su energía jurídica en razón de estas circunstancias acontecidas, careciendo de sentido y transformándose en inútil.

La dogmática nacional también ha sido protagonista respecto de su negativa a la aceptación de esta figura. Se ha reprochado su aparición ya que se sostiene que nace a partir del interés particular del infractor, sin consideración de la Administración; que su advenimiento no respeta la teoría general del acto administrativo; o bien, que su conceptualización es confundida con la noción de caducidad como tal [4].

Otros autores, como Luis Cordero, sostienen que la figura del decaimiento aplicaría únicamente respecto de “casos tasados que generen una ilegitimidad jurídicamente sobreviniente al acto administrativo terminal que está produciendo sus efectos ininterrumpidos”, causales que además responderían de forma habitual a aspectos reglados del acto original, por lo que solamente habría decaimiento cuando se pierde el objeto, se afectan los supuestos de hecho o existen cambios normativos significativos que afectan los efectos del acto.

No obstante, resulta interesante intentar comprender las particularidades que presenta la aplicación de esta figura al ámbito administrativo disciplinario, sobre todo cuando hablamos de una perspectiva práctica, ya que desde el punto de vista del ‘decaimiento’, este no solo permite que la Administración investigue y sancione las respectivas infracciones disciplinarias más raudamente, sino que conlleva también su compromiso para con los funcionarios sometidos a control disciplinario.

¿En qué casos existe decaimiento?

El decaimiento de un acto administrativo puede producirse en variadas circunstancias, tales son: a) desaparición de un presupuesto de hecho indispensable para la validez del acto; b) derogación de la regla legal en que se funda el acto, cuando dicha regla era condición indispensable para su vigencia; c) modificación del régimen legal que constituya un impedimento para el mantenimiento del acto [5].

El máximo Tribunal ha sostenido, desde hace ya más de una década, y en Causa Rol N° 8682-2009 v.gr., que el procedimiento administrativo sancionatorio se habría extendido excesivamente entre la producción del pretendido ilícito de la actora y el acto-sanción, transcurriendo de esta forma más de cuatro años sin que la demandada se pronunciara sobre los descargos de la primera y, por lo cual, la Corte en su considerando 7° señaló que el acto terminal/sanción “se torna inútil ya que la sanción administrativa tiene principalmente una finalidad preventivo-represiva, (desde que) con ella se persigue el desaliento de futuras conductas ilícitas similares”, entendiendo con esto que la Administración del Estado tiene por objetivo fundamental la satisfacción de necesidades públicas concretas por medio de decisiones que se caractericen por ser oportunas, reales, idóneas y eficaces [6]. Y es que en efecto, dirigir el comportamiento de los funcionarios es una de sus tareas a desarrollar para que la Administración cumpla con los fines que le han sido encomendados por el ordenamiento jurídico.

La estructura de la potestad administrativa recae primordialmente en que es un poder jurídico finalizado en beneficio de un tercero, es decir, un destinatario específico, o bien, la comunidad toda o parte de ella. La idea de “fin” está en la base, en el fundamento de la actuación del órgano administrativo para satisfacer necesidades públicas.

Tal acto-sanción se transforma, de este modo, en un acto que ha vulnerado el derecho por no haber obtenido su propio fin; fin que emana de la propia estructura de la potestad pública, que la ley ha otorgado y que ha transgredido, además, el derecho del afectado a un “debido procedimiento”, el cual exige que dicho acto terminal sea dictado en un plazo razonable.

Por otra parte, en Causa Rol N° 7554-15, de la Corte Suprema, se señala en su considerando 4° que: “(…) esta Corte ha sostenido reiteradamente la aplicación de la citada figura del decaimiento de los actos de la Administración cuando esta ha incurrido en demoras excesivas en la resolución de los asuntos pendientes ante ella” y “como el resultado de la dilación que excede todo límite de razonabilidad contrariando diversos principios de derecho administrativo obligatorios para la Administración, los que además tienen consagración legislativa” (comentado también en su Causa Rol N° 8682-2009 ya mencionada preliminarmente), tales como el debido proceso, la resolución oportuna, la eficacia y la eficiencia administrativa, la celeridad y la inexcusabilidad [7]. La Administración está obligada a adoptar sus decisiones en forma pertinente, especialmente si la ley define plazos para hacerlo.

¿Qué ha sido dicho respecto del tiempo y su aplicación?

Por último, respecto del tiempo en virtud de cual sería razonable y coherente aplicar la figura del decaimiento, el mismo órgano jurisdiccional ha propuesto dos opciones ya contempladas por la ley N° 19.880 en sus artículos 27° y 53°, de seis meses y dos años respectivamente.

En su Causa Rol N° 8682-2009 ya aludida, la Corte Suprema estableció “que el abandono del procedimiento administrativo sancionador por parte de la Administración, sin resolver una reposición dentro de dos años de haberse presentado, produce el decaimiento del procedimiento administrativo y la extinción del acto administrativo sancionatorio, perdiendo por lo tanto su eficacia”.

En Causas Roles N° 95140-2020 y N° 23056-2018 dejó de manifiesto que desde la formulación de cargos hasta la dictación de la respectiva sanción, habían transcurrido en exceso el plazo de dos años, produciéndose por tanto el decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio. Sin embargo, en Causa Rol N° 127415-2020 afirmó en su considerando 8° que: “(…) nuestro legislador hizo referencia a que el procedimiento puede terminar tanto por «la desaparición sobreviniente del objeto del procedimiento» (art. 14) como por la «imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevinientes» (art. 40), conceptos que están más bien referidos a circunstancias de hecho, como el fallecimiento del solicitante de un derecho personalísimo o la destrucción del bien respecto del cual se solicita el pronunciamiento favorable de la Administración, pero que nada impide darle aplicación a presupuestos de derecho, pues, en tal caso, la Administración tampoco podrá actuar materialmente. Ante la claridad del precepto del artículo 27, que «el procedimiento no podrá exceder de 6 meses» de duración en su sustanciación, contando desde su iniciación y hasta la decisión final, como lo indicado por el Ejecutivo en su Mensaje, en orden a que el proyecto tiende, precisamente, a solucionar los problemas derivados de considerar que a la Administración no le afectan los plazos y que su incumplimiento únicamente genera responsabilidades administrativas, entre otros aspectos, se ha de concluir que existe una imposibilidad material para continuar con el procedimiento y que la causa sobreviniente es el cumplimiento del plazo, razonable contexto en el que todo el actuar posterior de la Administración deviene en ineficaz por ilegalidad ”.

Y en su considerando 9°: “Que, en consecuencia, al haberse extendido el procedimiento de que se trata en autos por más de seis meses y hallándose materialmente paralizado por un término largamente superior al indicado, corresponde declarar, de conformidad a lo previsto en el artículo 40 inciso segundo de la Ley 19.880, la imposibilidad material de continuar con dicho proceso”.

De este modo, lo previamente expuesto deja constancia no solo del escaso desarrollo sobre el tema, tanto académica como legislativamente, sino que también parece adecuado decir que la discusión sobre esta nueva forma de extinción de las correspondientes sanciones disciplinarias sea considerada desde una perspectiva de implicancias prácticas y desde un profundo análisis sobre la capacidad material y el estándar de eficiencia de la Administración como tal para ejercer su poder sancionador. Es menester evaluar las necesidades de la Administración, como así también con ello, llevar a cabo la construcción a partir de cimientos estables de una solución a los retardos excesivos e injustificados que conllevan actualmente los procedimientos disciplinarios.

 

 

[1] Sentencia Rol N° 7554-2015, Corte Suprema.

[2] CORDERO, LUIS (2011). «El decaimiento del procedimiento administrativo sancionador. Comentarios a las sentencias de la Corte Suprema del año 2010», en Couso, Javier (edit.), Anuario de Derecho Público (Santiago, Universidad Diego Portales) pp. 243 – 255.

[3] SOTO KLOSS, E. (2020). «El decaimiento en el derecho administrativo chileno ¿Extinción del procedimiento administrativo? ¿Extinción del acto administrativo? Del derecho como literatura de ficción». Derecho Público Iberoamericano, (17), 297-323.

[4] VALDIVIA, J.M. y BLAKE T. (2015). «El decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio ante el derecho administrativo». Estudios Públicos, 138, pp. 93-135.

[5] CORDERO, LUIS (2011). «El decaimiento del procedimiento administrativo sancionador. Comentarios a las sentencias de la Corte Suprema del año 2010», en Couso, Javier (edit.), Anuario de Derecho Público (Santiago, Universidad Diego Portales) pp. 243 – 255.

[6] Ley Orgánica Constitucional N° 19.585 de 1986, sobre “Bases de la Administración del Estado”, artículo 3.

[7] Ley Orgánica Constitucional N° 19.585 de 1986, sobre “Bases de la Administración del Estado”, artículo 3 y Ley N° 19.880 de 2003, sobre “Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración”.