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Frente a empate de votos.

TC acordó rechazar requerimiento de inaplicabilidad que impugna norma de la Ley Nº 19.296 que establece normas sobre asociaciones de funcionarios de la Administración del Estado.

El TC rechazó un requerimiento promovido por una Jueza de Letras del Trabajo de Concepción quien  solicitó al TC pronunciarse sobre los eventuales efectos contrarios a la Constitución que pudieran derivarse de la aplicación de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 1º de la Ley N° 19.296, que establece normas sobre asociaciones de […]

13 de octubre de 2011

El TC rechazó un requerimiento promovido por una Jueza de Letras del Trabajo de Concepción quien  solicitó al TC pronunciarse sobre los eventuales efectos contrarios a la Constitución que pudieran derivarse de la aplicación de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 1º de la Ley N° 19.296, que establece normas sobre asociaciones de funcionarios de la Administración del Estado.

La norma impugnada establece que: “Esta ley no se aplicará, sin embargo, a las Fuerzas Armadas, a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, a los funcionarios de las empresas del Estado dependientes del Ministerio de Defensa Nacional o que se relacionen con el Gobierno a través de éste, ni a los trabajadores de las empresas del Estado que, de acuerdo con la ley, puedan constituir sindicatos”.

La gestión pendiente invocada incide en un proceso monitorio sobre reclamo en contra de una resolución administrativa de la Inspección Comunal del Trabajo de Talcahuano que denegó el depósito de actas de la Asociación de Funcionarios de la Dirección de Bienestar de la Segunda Zona Naval, por considerar el órgano reclamado que no es posible constituir legalmente una asociación de funcionarios en dicha repartición pública. El proceso aludido se encuentra en estado de concluir la audiencia de contestación y prueba.

La Jueza resolvió requerir a la Magistratura Constitucional para que se pronunciara acerca de la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del precepto impugnado, en relación al artículo 19 N° 15, de la Carta Fundamental, que reconoce a los reclamantes el derecho a la libre asociación sin permiso previo, haciendo presente que ellos desempeñan funciones bajo el régimen del Código del Trabajo y que no corresponden a personal de planta, ni de reserva ni a contrata de las Fuerzas Armadas, según sentencia dictada en un proceso seguido ante el mismo tribunal entre las mismas partes.

Por lo anterior, la Magistrada considera que la aplicación del precepto impugnado, en el sentido de englobar a los reclamantes e impedirles la constitución de la asociación de funcionarios, vulnera lo dispuesto en el N° 15° del artículo 19 de la Carta Fundamental, y en el artículo 2 del Convenio 87 de la OIT, en lo relativo al principio de no discriminación en materia de libertad sindical.

Al efecto, cabe destacar que el Consejo de Defensa del Estado se hizo parte, invocando el interés de la Armada de Chile en tanto órgano del Estado, señalando que las Direcciones de Bienestar forman parte integrante de las Fuerzas Armadas y su personal está bajo las órdenes de un oficial superior, en una estructura de jefatura, en tanto repartición naval, todo ello de conformidad a los artículos 330 y 332 del Reglamento Orgánico y de Funcionamiento de la Armada de Chile, aprobado por Decreto Supremo N° 664 de 1985, a lo cual se agregan las regulaciones de la Ley N° 18.712, que contemplan la existencia de un patrimonio de afectación fiscal, la facultad de suscribir contratos de trabajo y la posibilidad de concurrir a otros actos jurídicos, en el marco de una ley que muestra fehacientemente la pertenencia a las Fuerzas Armadas.

En su sentencia el TC, en primer lugar, acuerda exponer los fundamentos de los Ministros Bertelsen, Venegas, Peña, Navarro y Aróstica, quienes estuvieron por rechazar el requerimiento.

Así, los Ministros Venegas y Navarro concurrieron al rechazo del requerimiento de inaplicabilidad, aclarando desde luego que no cabe pretender que esta Magistratura decida si, al resolverse un conflicto por un juez de la instancia, debe o no aplicarse un determinado precepto legal, si no es en razón de contravenirse con ello la Constitución. Es responsabilidad de los jueces del fondo, en las instancias pertinentes, determinar las normas legales aplicables a la solución del conflicto jurisdiccional sometido a su decisión y, en caso de conflicto de leyes, aplicar los principios generales de hermenéutica para su resolución (Rol N° 1925), como es responsabilidad de este Tribunal Constitucional, mediante el proceso de inaplicabilidad, prohibir la aplicación de un precepto legal en una gestión judicial, en razón de resultar ella contraria a la Constitución.

Por lo mismo, continúan, debe concluirse que la acción de inaplicabilidad no es la vía idónea para determinar el tipo de relación jurídica que pudo haber existido entre un funcionario y la Administración, cuestión que involucra un asunto de mera legalidad y no un conflicto de constitucionalidad concreto que deba ser resuelto en sede de inaplicabilidad (Rol N° 1957).

En razón de ello, concluyen estos Ministros que el conflicto que el Juez de Letras del Trabajo de Concepción solicita decidir, no es de aquellos que corresponde dilucidar a través de la acción de inaplicabilidad.

A su respecto, los Ministros Bertelsen, Peña y Aróstica estuvieron por rechazar el requerimiento de autos, aduciendo que lo determinante en este caso se reduce a elucidar quiénes quedan comprendidos dentro de la excepción prevista en el inciso segundo en cuestión, y si esta excepción resulta constitucionalmente válida a efectos de su aplicación en la gestión laboral pendiente. De igual manera, advierten la incongruencia que implica postular, de un lado, que los funcionarios del Bienestar no son personal de la Armada, por lo que no les tocaría la norma impugnada, y, de otro, que la misma norma sería anticonstitucional por afectar los derechos de aquellos funcionarios.

Acto seguido, destacan lo inadmisible que resulta toda homologación que se pretenda establecer entre las Fuerzas Armadas –y que el TC precisa recordar en su sentencia: el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea– y cualesquiera otros organismos civiles de la Administración del Estado, más allá de los términos estrictos aceptados por el legislador, aunque éstos también se relacionen con el Presidente de la República por conducto o a través del Ministerio de Defensa Nacional, como sucede -por ejemplo- con las subsecretarías, los servicios descentralizados o las empresas públicas, que integran o se vinculan con esa secretaría de Estado. Ahora bien, agrega, dentro de las unidades que componen la Armada Nacional y formando parte de la orgánica naval, se encuentra su Dirección de Bienestar, la cual, creada en esa calidad por la Ley N° 18.712, “dependerá funcional y militarmente de la Dirección General del Personal de la Armada”, en virtud de lo dispuesto en el artículo 203 del Decreto Supremo N° 744, de 1989, del Ministerio de Defensa Nacional.

Por su parte, prosiguen estos Ministros, el Director del Bienestar Social de la Armada ejerce mando en los términos definidos por el artículo 45 de la aludida Ley N° 18.948, esto es, “la autoridad que se ejerce sobre el personal de las Fuerzas Armadas, sobre sus subalternos y subordinados, en virtud del grado, antigüedad o puesto que desempeñe”.

Entonces, jurídicamente y en los hechos las referidas Direcciones de Bienestar, y por consiguiente su personal, forman parte inequívocamente de las Fuerzas Armadas, sin perjuicio de que, para determinados efectos, puedan merecer un trato especial o separado, merced a un texto expreso de ley, el que, por lo mismo, presupone y deja a salvo dicha pertenencia en todo lo demás.

Sobre los funcionarios y  regímenes estatutarios en la Armada, la sentencia considera útil tener presente que en las Fuerzas Armadas no sólo se desempeña el personal de planta (oficiales, cuadro permanente y de gente de mar, tropa profesional y empleados civiles), a contrata y el personal de reserva llamado al servicio activo, mencionados en el artículo 4° de la Ley N° 18.948, ya que este mismo cuerpo legal, en su artículo 13, reconoce que las instituciones “podrán contratar, temporalmente, personal civil, chileno o extranjero, cuando las necesidades del servicio lo requieran y no exista, en la Institución, personal con los conocimientos adecuados”. De allí que en la Dirección de Bienestar de la Armada labore tanto personal de planta de la dotación naval como aquel que, eventualmente, puede contratarse bajo el régimen del Código del Trabajo.

Como es obvio y natural, arguye este voto de rechazo, dentro de la locución “personal de las Fuerzas Armadas” se entiende comprendido preferentemente el estamento militar, donde cierran filas todos quienes profesan la milicia en términos de poder defender a la Patria y ser esenciales para la seguridad nacional, y que, en atención a esta misma peculiaridad de sus funciones, se rigen por el estatuto aprobado por el Decreto con Fuerza de Ley N° 1, de la Subsecretaría de Guerra, de 1997. Mas, aparte de señalar que sí se aplica a los anteriores, ninguna de sus disposiciones permite inferir que no pueda haber otro personal prestando servicios dentro de las Fuerzas Armadas. Así, no debe pensarse que los servicios de Bienestar de las Fuerzas Armadas son los únicos organismos que pueden contratar personal civil con fondos propios, personal que pasa a formar parte de la respectiva Institución.

Por lo tanto, manifiestan, no puede interpretarse que el Servicio de Bienestar de la Armada vendría a conformar una especie de entidad paralela a la misma, como funcionando al margen de sus recintos o establecimientos, en una suerte de ficticia externalización, cuando en verdad se enmarca y opera dentro de ella, satisfaciendo cometidos legales que son esenciales a esa misma institución

En cuanto al impedimento constitucional de las Asociaciones de Funcionarios en las Fuerzas Armadas, sostienen los Ministros con su rechazo que éstas naturalmente no pueden cobijar en su interior aquellas asociaciones de funcionarios regidas por la Ley N° 19.296, habida cuenta de que sus características constitucionales –“esencialmente obedientes y no deliberantes” y “profesionales, jerarquizadas y disciplinadas”– resultan inconciliables con la naturaleza y finalidades legales que persiguen estas entidades.

Por su parte, los Ministros Vodanovic, Fernández Fredes, Carmona, Viera-Gallo y García estuvieron por acoger el requerimiento, sosteniendo que respecto a la naturaleza del derecho de asociación en el marco de instituciones jerárquicas como primera cuestión, es preciso señalar que debe reconocerse el derecho de asociación en las instituciones jerárquicas, obedientes y disciplinadas de la defensa y la seguridad, puesto que su privación vulneraría la esencia del derecho ocasionando efectos constitucionalmente inaceptables. Partir del supuesto contrario implicaría que habría que buscar razones para permitir la adscripción a una asociación vigente o el derecho a constituir una asociación como persona moral. ¿Puede un miembro de este tipo de instituciones –se  preguntan estos Ministros– participar en el club de tenis de la Escuela de Suboficiales, en la fundación de beneficencia, en un colegio profesional o en la adhesión a la iglesia de su preferencia? La respuesta, sostienen, debe ser afirmativa. Por tanto, la primera conclusión sobre la materia es considerar esta cuestión como un asunto de limitación de derechos y, en consecuencia, esas restricciones deben satisfacer los requisitos indicados en la regla del artículo 19 N° 26° de la Constitución.

En consecuencia, arguyen, no basta configurar la limitación sino que es menester identificar la finalidad que la justifica.

Es así como el artículo 22.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el artículo 8.2 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el artículo 16.3 de la Convención Americana de Derechos Humanos se refieren a la posibilidad de que el legislador establezca “limitaciones al ejercicio” o “restricciones legales”; con impropiedad en este sentido la Convención Americana de Derechos Humanos se refiere a “la privación del ejercicio”. En esta perspectiva, sostienen, resulta fundamental citar el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo, que exige una interpretación restrictiva de esta prohibición, puesto que obliga al intérprete a verificar hasta qué punto se han de aplicar las reglas excepcionales del Convenio.

En ese sentido, citan al artículo 19 N° 15° de la Carta Fundamental: “para gozar de personalidad jurídica, las asociaciones deberán constituirse en conformidad a la ley”. Esta libertad del legislador en la definición de los requisitos legales que deben cumplir las asociaciones para tener personalidad jurídica, tiene varios límites inherentes: se trata de una libertad de regulación en el establecimiento de los requisitos. Segundo, si define prohibiciones sólo puede privar el reconocimiento de la personalidad jurídica a aquellas que son asociaciones penalizables. Tercero, los requisitos legales respecto de la materia específica deben configurar limitaciones al ejercicio y no privaciones para el derecho de asociación de los funcionarios del sector castrense.

Por consiguiente, el único fundamento que justificaría una prohibición de esta naturaleza sería entender que las asociaciones en análisis contravienen con tal fuerza la moral, el orden público o la seguridad del Estado que su prohibición constituye una necesidad imperiosa.

Enseguida estos Ministros abordan la justificación de la restricción constitucional del derecho de asociación en el sector defensa. Esta restricción sobre el genérico derecho de asociación se traduce en una prohibición de dos manifestaciones del mismo derecho: la pertenencia a partidos políticos y a sindicatos. Las Fuerzas Armadas involucradas en política o realizando acciones de reivindicación sindical, terminarían condicionando la deliberación democrática del Congreso, fracturando de ese modo el sistema democrático representativo y debilitando la autoridad de la estructura jerárquica de sus mandos.

Sin embargo, prosiguen, más allá de la participación en partidos o sindicatos, todos los demás casos de compromiso asociativo deberán ponderarse casuísticamente, con el objeto de precisar si constituyen el tipo de asociaciones que pueden restringirse por afectar la función de las Fuerzas Armadas.

Conforme a lo anterior, el análisis en esta parte del fallo se centra en los sujetos activos del derecho y de sus restricciones: hay que verificar quiénes son integrantes de las Fuerzas Armadas, qué tipo de vínculo tiene el personal del Servicio de Bienestar de la Armada con las instituciones castrenses y si las prohibiciones y restricciones de las primeras alcanzan a los segundos. Al respecto se analizan algunas normas y principios fundamentales sobre la materia: no hay más FF.AA. que las definidas por la Constitución; el mecanismo para ser militar se encuentra en la Constitución; naturaleza del cuerpo armado; la Constitución dispone que las normas básicas referidas a la carrera profesional y la incorporación a las plantas, entre otros asuntos, son materia de Ley Orgánica Constitucional; la LOC de las FF.AA. regula las normas básicas de ingreso a la carrera militar y el Estatuto del Personal de las FF.AA., las normas de desarrollo y complemento; la especificación del Estatuto del Personal de las FF.AA., DFL N° 1, de Defensa, de 1997; la Ley N° 18.712 establece la nueva normativa de los Servicios de Bienestar Social de las FF.AA.

Y una vez centrados en el Servicio de Bienestar de la Armada, manifiestan principios y norma esenciales, tales como: los funcionarios del Servicio de Bienestar de la Armada se regulan por lo dispuesto en la Ley N° 18.712, siendo su régimen laboral el contrato de trabajo regulado por el Código del Trabajo; el Servicio de Bienestar de la Armada sostiene que es el contrato el que extiende las obligaciones militares a este personal; el funcionario del Servicio de Bienestar de la Armada es dependiente de personal militar; las diferencias del personal militar versus el personal sujeto al Código del Trabajo del Servicio de Bienestar son sustanciales: diferencias que son tres: A) naturaleza e intensidad de la subordinación. B) justiciable dentro de la jurisdicción militar. C) obligación disciplinaria del personal.

En relación a este último principio, expresan sobre la naturaleza e intensidad de la subordinación que es preciso diferenciar entre “subordinación funcional” y “subordinación jerárquica”. En ambas hay principio y vínculo de subordinación, pero es “la disciplina y la jerarquía militares lo que diferencia la función pública civil de la militar, al mismo tiempo que colocan al militar en una peculiar posición que traduce subjetivamente la presencia del ordenamiento militar. La supremacía jerárquica inviste la persona del militar y no sólo la función. Por lo mismo, aclara el voto por acoger el requerimiento que un militar de grado inferior obedece a todo superior y no sólo a su jefe. Su vínculo es un encadenamiento de jerarquías para reflejar una solicitud en el llamado “conducto regular”.

De lo Justiciable dentro de la jurisdicción militar: en este caso, existe un conjunto amplio de criterios internacionales, doctrinarios y legales que excluyen al personal de los Servicios de Bienestar de la Armada de la dimensión de justiciable.

Ya situados estos Ministros en la tercera diferencia –obligación disciplinaria del personal– reafirman que el personal contratado por los Servicios de Bienestar está excluido del régimen disciplinario. El artículo 31 del Reglamento de Disciplina de las FF.AA. dispone que el personal obligado al régimen disciplinario es el de planta, incluyendo empleados civiles, el personal a contrata, el personal de reserva llamado al servicio activo, los conscriptos, los profesores civiles y el personal a jornal, los alumnos de las Escuelas Institucionales, etc. En síntesis, no aparece bajo ninguna denominación el personal sujeto al régimen jurídico del Código del Trabajo.

En consecuencia, se concluye en esta parte del fallo que, existiendo en principio el derecho de asociación para todo el sector castrense, siendo su limitación excepcional, justificada para la dimensión militar que no se encuentra presente en el personal civil menor, cuya sujeción carece de la naturaleza de relación jerárquica y lo deja ajeno a deberes disciplinarios, no estando sometido a la jurisdicción militar, debe considerarse que la aplicación de la disposición impugnada en autos resulta contraria a la Carta Fundamental. Para lo cual grafican todo sosteniendo  que existen reparticiones como la Dirección General de Aeronáutica Civil, dirigida por un General de la Fuerza Aérea en servicio activo, que se encuentran en una hipótesis completamente similar y aún más exigente respecto de los grados que el Servicio de Bienestar de la Armada, existiendo hace años la Asociación de Funcionarios de la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC).

 

Vea texto íntegro de la sentencia.

Vea texto íntegro del requerimiento y del expediente Rol N° 1790.

 

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