El TC rechazó un requerimiento de inaplicabilidad que impugnaba el artículo único de la Ley N° 20.411, que impide la constitución de derechos de aprovechamiento de aguas en determinadas zonas o áreas.
La gestión pendiente invocada incide en un proceso sobre reclamación incoada por la actora en contra de la Resolución DGA Exenta N° 569, de 9 de marzo de 2012, de la Dirección General de Aguas, que se encuentra actualmente pendiente ante la Excma. Corte Suprema.
En su sentencia, la Magistratura Constitucional arguyó que, según se desprende de lo expuesto en la parte expositiva de esta sentencia, la requirente sustenta su impugnación en que la eventual aplicación en la gestión judicial pendiente del precepto legal reprochado importaría la vulneración de dos garantías constitucionales, a saber: la igualdad ante la ley y la consiguiente prohibición al legislador de establecer diferencias arbitrarias (numeral 2° del artículo 19 constitucional) y la garantía de no discriminación arbitraria en el trato que deben dar el Estado y sus organismos en materia económica (numeral 22° del mismo artículo de la Carta Fundamental). En lo que sigue, abordaremos sucesivamente estas dos objeciones de constitucionalidad.
Por lo que se refiere a la primera cuestión planteada, aduce el fallo, la requirente no ha demostrado en autos que los derechos de extracción de aguas subterráneas (que la DGA le ha denegado por aplicación de la norma legal impugnada) le hayan sido, en cambio, otorgados a otras personas en situación idéntica a la suya, es decir, que no sean pequeños productores agrícolas, campesinos, indígenas ni comunidades que agrupen a éstos o aquéllos, que son los grupos sociales desaventajados a los que el inciso segundo del precepto reprochado exime de la prohibición general contemplada en su inciso primero.
Por consiguiente, se indica, y comoquiera que el principio de isonomía en el tratamiento legal, según la conocida fórmula aristotélica, supone dispensar un trato igual a los efectivamente iguales y diferente a aquellos que no lo son, en este caso específico el que el legislador haya exceptuado de la prohibición a sectores socioeconómicos vulnerables, en relación con el acceso a un recurso natural escaso y de importancia vital para su subsistencia, no entraña una discriminación arbitraria pues responde a consideraciones de política pública perfectamente entendibles.
En lo que atinge a la segunda objeción de constitucionalidad formulada por la requirente, es decir, la vulneración que se daría en la especie al tratamiento simétrico que deben conceder a los particulares el Estado y sus organismos en materia económica, concluye sosteniendo que el TC que el tratamiento preferente que el legislador ha dado a los sujetos exceptuados de la prohibición de otorgamiento de derechos de agua en las zonas en que dicho esencial recurso es escaso, no sólo no es un criterio de distribución arbitrario, como ha quedado consignado en el considerando anteprecedente, sino que es un predicamento expresamente autorizado por el constituyente en el párrafo segundo del numeral 22° del artículo 19 de la Constitución, que habilita al legislador, a propósito de la configuración de la garantía que la actora pretende conculcada, para autorizar determinados beneficios a favor de algún sector o actividad económica, a condición de que ello no importe discriminación, como es el caso en la situación de autos.
Motivos anteriores en virtud de los cuales fue rechazado el presente requerimiento.
Por su parte, el Ministro Carmona compartió la sentencia, concurriendo adicionalmente a lo resuelto previniendo, en torno a la impugnación, que el requirente invoca la afectación de la igualdad ante la ley por el no otorgamiento arbitrario, por parte de la Dirección General de Aguas, de los derechos de aprovechamiento de aguas a los cuales estaba obligada por aplicación de la Ley N° 20.017. Para ello, impugna ante este Tribunal el artículo único de la Ley N° 20.411, que prohíbe la constitución de dichos derechos en los acuíferos subterráneos de las zonas centro y norte del país, con la salvedad de su otorgamiento a pequeños productores agrícolas y campesinos (según lo definido por el artículo 13 de la Ley N° 18.910), así como a indígenas y comunidades indígenas (según se identifican como tales por los artículos 2° y 9° de la Ley N° 19.253).
Luego, en relación a la constitución de los derechos de aprovechamiento de aguas, expone en lo grueso el voto previniente que está sometido a las mismas limitaciones y obligaciones que se derivan de la función social de la propiedad, entre ellas, la necesidad que exige la preservación del patrimonio ambiental (sentencia del Tribunal Constitucional Rol N° 1.309, considerando 6°) y que el derecho a desarrollar una iniciativa económica no concede un título habilitante para exigir el reconocimiento de un derecho de aprovechamiento de aguas. Éste, necesariamente, debe constituirse con antelación al emprendimiento de la iniciativa económica y de conformidad a la ley (sentencia del Tribunal Constitucional Rol N° 513, considerando 21°.
Respecto al rechazo del requerimiento por no afectar la igualdad ante la ley y la igualdad en el trato en materia económica, manifiesta este Ministro que el legislador tiene un amplio margen para regular la constitución de estos derechos de aprovechamiento por mandato constitucional. En virtud de ello, legisló en el caso de la Ley N° 20.017 como una modalidad de regularización de los derechos de aprovechamiento respecto de usuarios localizados en comunidades agrícolas e indígenas que habían construido obras de captación con anterioridad al 30 de junio de 2004.
Prosigue este previniente preguntándose si tal legislación es discriminatoria e inconstitucional en la doble vertiente alegada, esto es, como regla objetiva y también como derecho subjetivo. Como regla objetiva, la prohibición de otorgar derechos de aprovechamiento se constituye en una aplicación de la función social de la propiedad que pretende conservar el patrimonio ambiental (artículo 19, numeral 24°, inciso segundo, de la Constitución) mediante la cautela de los acuíferos subterráneos.
Por tanto, se concluye, la requirente carece de los atributos que la pudieran situar en la condición de “grupo desaventajado” que fundamenta el derecho excepcional de aprovechamiento de agua por obras de captación anteriores a junio de 2004. Lo anterior se acredita, justamente, por la aplicación del artículo 19, numeral 22°, de la Constitución.
De igual modo, los Ministros Aróstica y Brahm compartieron la sentencia, agregando a lo ya resuelto que la requirente no acreditó la inconstitucionalidad de la norma impugnada, en cuanto no demostró estar en alguna categoría similar a los determinados individuos y agrupaciones -referidos en el inciso segundo de la disposición requerida- que pueden constituir derechos de aguas, como lo son las comunidades agrícolas, los pequeños productores agrícolas y campesinos, y los indígenas y comunidades indígenas, categoría similar que, de ser omitida por el legislador, sí podría devenir en que la norma sea contraria a los derechos de igualdad garantizados en los numerales 2 y 22 del artículo 19 de la Carta Fundamental.
La decisión fue acordada con el voto en contra de los Ministros Peña y Bertelsen, quienes estuvieron por acoger el requerimiento deducido, sólo en lo referente a su inciso segundo, por cuanto, siguiendo la jurisprudencia ya asentada en esta Magistratura, el examen de la igualdad ante la ley exige verificar si se han cumplido los requisitos de necesidad, idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto al introducirse una diferencia de trato entre determinadas personas. Estos estándares son precisamente los que permiten apreciar la razonabilidad de la medida de que se trata.
A continuación, agrega la disidencia que, en este sentido, el artículo único de la Ley N° 20.411 consignó la prohibición de constituir derechos de aprovechamiento de aguas solicitados en conformidad al artículo 4° transitorio de la Ley N° 20.017, en diversas áreas, excluyendo las solicitudes presentadas por pequeños productores agrícolas y campesinos así como las ingresadas por indígenas y comunidades indígenas.
En consecuencia, se sostiene en esta parte, no caben dudas que la norma legal impugnada en esta ocasión introdujo una diferencia de trato entre los solicitantes de derechos de aprovechamiento de aguas subterráneas, pues los recién mencionados no quedaban afectos a la prohibición de solicitar tales derechos mientras que el resto de los solicitantes, que no estuvieran incluidos en las categorías mencionadas, sí quedaban afectos a tal prohibición.
Por otra parte, y desde el punto de vista de la necesidad de la medida, expresan que ella aparece justificada, ya que, ante el acceso a un recurso escaso -como el agua- se trataba de beneficiar a los sectores sociales más desvalidos. En el respectivo Mensaje de la Ley N° 20.411 se lee, en efecto, que se trataba de “beneficiar a los pequeños agricultores, campesinos, comunidades indígenas e indígenas frente a la inconmensurable cantidad de solicitudes presentadas en virtud del artículo 4° transitorio de la Ley N° 20.017.”
Sin embargo, destaca el voto disidente, no puede llegarse a la misma conclusión en lo que se refiere a la proporcionalidad de la medida adoptada por el legislador en este caso. Y es que dicha proporcionalidad supone que si alguien va a resultar sacrificado como consecuencia del beneficio asegurado a otro u otros, no lo sea en medida intolerable al punto de resultar totalmente excluido de adquirir un derecho –el de aprovechamiento de aguas subterráneas- al que legítimamente pudo aspirar en el momento en que decidió impetrarlo conforme a las reglas jurídicas imperantes en ese momento.
En consecuencia, arguyen, no habiendo distinguido el legislador resulta legítimo que todos aquellos que, sin ser pequeños agricultores, campesinos, comunidades indígenas o indígenas, pudieran solicitar derechos de aprovechamiento de aguas subterráneas siempre que cumplieran con los requisitos señalados en el inciso primero del artículo 4° transitorio de la Ley N° 20.017 y ajustándose al procedimiento regulado en el artículo 5° transitorio de esa misma normativa. Ello explica que se presentaran cerca de 53.000 peticiones según ha afirmado la Dirección General de Aguas.
Así, si un particular como la requirente de autos, presentó una solicitud de derecho de aprovechamiento de aguas subterráneas, en ejercicio de una facultad que el ordenamiento jurídico vigente otorgaba, y no pudo materializarla por la demora de la Administración en resolverlas, al punto que la dictación de una nueva legislación ha venido a privarla de la expectativa que tenía, se ha lesionado el principio de la confianza legítima que debe reinar en las relaciones entre la Administración y los administrados, faltando asimismo a la proporcionalidad entre medios y fines que debe regir la conducta legislativa. Se ha vulnerado, por tanto, en este caso concreto, la igualdad ante la ley y la prohibición de trato discriminatorio que se impone el Estado y sus organismos respecto de los particulares en materia económica, concluyen en esencia estos Ministros.
Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del expediente y requerimiento N° 2512.
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