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Con prevenciones y disidencias.

TC rechazó inaplicabilidad que impugnaba norma sobre consignación previa de multa para reclamar contra sanción de la SEC.

La gestión pendiente incide en un recurso de reclamación que conoce la I. Corte de Apelaciones de Valparaíso.

11 de agosto de 2014

El TC rechazó un requerimiento de inaplicabilidad que impugnaba el inciso 2° del artículo 19 de la Ley N° 18.410, que crea la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC).

La gestión pendiente incide en un recurso de reclamación que conoce la I. Corte de Apelaciones de Valparaíso.

En su sentencia, adujo la Magistratura Constitucional, en torno a que el examen de constitucionalidad del solve et repete es relativo, que el pago total o parcial de una obligación impuesta por la entidad fiscalizadora para acceder a la jurisdicción implica que no es posible estimarla en abstracto como constitucional o inconstitucional.

Luego, en relación a que el monto de la consignación previa es un elemento indiciario para estimar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la regla del “solve et repete”, expone el fallo que esta Magistratura ha tenido en cuenta el monto de la consignación para estimar, como criterio de principio, la previsible o improbable vulneración de la Constitución. Tal criterio se deriva de la existencia de un parámetro incuestionable, razonable y justificado.

De otra parte, sostiene el TC que la naturaleza de la persona sometida a la exigencia de consignación tiene relevancia, por cuanto la enorme mayoría de las personas que han impugnado la institución jurídica del “solve et repete” han sido personas jurídicas de derecho privado o simples particulares. Y, en general, se ha estimado que este elemento no es significativo para evaluar el modo en que se juzga la obligación de consignar previamente para reclamar ante la autoridad administrativa o ante la justicia. Sin embargo, de modo excepcional se han estimado consideraciones relativas al sujeto obligado. Justamente, las empresas eléctricas sometidas al régimen concesional de la Ley 18.410 han sido consideradas como servicio público y éste ha sido un argumento para estimar constitucional (sentencia Rol 287, considerando 7°) el artículo 19 de la mencionada ley, impugnado en estos autos, puesto que ésta es una modalidad de incentivo y coordinación en la provisión de un servicio eficiente.

Expone enseguida la sentencia que la finalidad diferencia la aplicación de esta institución bajo la titularidad de un servicio público provisto por particulares, toda vez que el elemento justificante de esta institución hay que encontrarlo en la finalidad. Es así como se sostiene que éste sería un mecanismo recogido como aplicación del principio del orden público económico.

Y es que, se agrega, la concurrencia de la consignación previa del artículo 19 de la Ley N° 18.410 no se da en el marco de una relación pura y simple de particulares en su vinculación accidental con el Estado administrador. Más bien, la constitución de la concesión de servicio público de distribución de electricidad en el área de servicio respectiva, a favor de “Compañía Eléctrica del Litoral S.A.”, implica un entramado de relaciones públicas subjetivas, favorables para ésta en cuanto se sostiene en una rentabilidad económica garantizada (artículos 152, 185, 187 y 193 del DFL N° 4, de 2007, del Ministerio de Economía, Ley General de Servicios Eléctricos), y adversas en cuanto importan una sujeción a un conjunto de obligaciones que tiene por objetivo la primacía de los derechos de los usuarios en cuanto consumidores de servicios de electricidad continuos, uniformes, seguros, de calidad y regularidad en sus prestaciones (artículo 3 A de la Ley 18.410).

En cuanto al valor del pronunciamiento específico acerca de esta consignación del artículo 19 de la Ley N° 18.410 en la sentencia del Tribunal Constitucional Rol N° 287, arguye la Magistratura Constitucional que, concretamente, esta sentencia ratifica los criterios enunciados anteriormente, esto es, que el artículo 19 de la Ley N° 18.410 configura una consignación cuyo objeto es garantizar el adecuado funcionamiento de un servicio público. Segundo, que esta exigencia se deriva, adicionalmente, de la necesidad de que el sistema eléctrico opere bajo reglas estrictas de coordinación y seguridad. Y, tercero, que esta modalidad se justifica como un criterio fundamental de justicia restableciendo el bien común o, diríamos aquí, limitando la autonomía empresarial para que opere un principio esencial de orden público económico. Por lo mismo, desestima el impedimento de acceso a la justicia por parte de los multados.

A efectos del caso concreto, indica el TC, la sentencia N° 287 hace alusión directa a que la consignación previa no constituye una infracción al acceso a la justicia. Por tanto, se desestima el reclamo de que constituiría una infracción al numeral 3° del artículo 19 de la Carta Fundamental, en su vertiente de “igual protección de los derechos” o derecho a la tutela judicial efectiva.

A continuación, se señala que no se infringe el artículo 19, N° 26°, de la Constitución, por cuanto, en esencia, para verificar si existe proporcionalidad en sentido estricto, es imprescindible subrayar la aplicación de la norma en el caso concreto, a partir de los antecedentes de hecho que constan en el proceso constitucional. En este sentido, cabe precisar que la empresa requirente debe consignar un monto aproximado de 300 mil pesos para que se declare admisible la reclamación interpuesta ante la Corte de Apelaciones de Valparaíso, y no ha presentado datos ni argumentos ante este Tribunal que permitan constatar que el pago de este monto signifique un obstáculo de tal envergadura que impida, en términos económicos, cumplir con esta exigencia.

Tal como se ha señalado latamente, la actividad económica de la requirente es parte de un sistema especialmente regulado por la ley, que establece derechos y obligaciones específicos, entre ellos, la seguridad de contar con una rentabilidad legalmente garantizada y un mercado monopólico. Siendo así, aun sin tener a la vista antecedentes financieros de la Compañía Eléctrica Litoral S.A., para este Tribunal es evidente que la empresa cuenta con los recursos suficientes para pagar 300 mil pesos y con ello proseguir con el recurso de reclamación.

De ese modo, concluye la Magistratura Constitucional, el requisito exigido por el artículo 19 de la Ley N° 18.410 satisface el test de proporcionalidad y por tanto es un requisito que no impide el ejercicio del derecho a la tutela judicial ni el acceso a la justicia, pues es razonable y justificado.

Motivos anteriores en virtud de los cuales fue rechazado el requerimiento de autos.

Por su parte, el Ministro Bertelsen previno que si bien concurrió con su voto al rechazo del requerimiento de inaplicabilidad interpuesto por la Compañía Eléctrica del Litoral S.A., lo hace únicamente basado en que, al haberse invocado como fundamento de la inaplicabilidad del precepto legal impugnado, el mismo vicio que fue examinado y descartado por el Tribunal Constitucional al ejercer el control previo de constitucionalidad, el presente requerimiento de inaplicabilidad no puede prosperar.

Además, agrega este previniente, por las circunstancias específicas de la gestión judicial con ocasión de la cual se interpuso el requerimiento de inaplicabilidad que nos ocupa, resulta que el precepto legal impugnado, de aplicarse en aquélla, no produce efectos contrarios a la Constitución, que es lo que exige el artículo 93, N° 6, de la Carta Fundamental para declarar la inaplicabilidad.

Asimismo, el Ministro Romero previno concurrir al fallo, fundamentalmente, teniendo presente, en primer lugar, que la empresa requirente no alegó ni proporcionó dato alguno para sustentar que, en la práctica, el cobro impugnado constituye una limitación económica que entraba el derecho a la impugnación judicial más allá de lo razonable; en segundo lugar, de los antecedentes es posible inferir que el cobro que se impugna importa un desembolso relativamente menor; y, en tercer lugar, sostiene este voto de prevención, la magnitud relativamente menor de la consignación exigida debe ligarse, a su vez, con el hecho de que la empresa requirente es concesionaria de un servicio público básico y que, como tal, está sujeta a una regulación que propende a que ésta tenga una envergadura económica suficiente para hacer frente a las obligaciones legales a las que está sometida, las cuales, en términos económicos, son de una mucho mayor escala que la obligación de consignación que, en concreto, se objeta en autos.

La decisión fue acordada con el voto en contra de la Ministra Peña, quien estuvo por acoger el requerimiento de autos, toda vez que, en esencia, el conflicto constitucional sometido a esta Magistratura consiste en verificar si la aplicación del inciso segundo del artículo 19 de la Ley N° 18.410, en la parte que establece la exigencia de consignar el 25% del monto de la multa correspondiente para reclamar de la misma en sede judicial, produce un resultado contrario a la Constitución en la gestión que pende ante la Corte de Apelaciones de Valparaíso.

Así, precisa este voto disidente que lo único que procede examinar en esta oportunidad es si la exigencia de consignación de un 25% del monto de la multa como exigencia previa para dar curso a la reclamación judicial de la misma, contenida en la norma impugnada, resulta contraria a los numerales 3° y 26° del artículo 19 de la Ley Suprema.

Por ello, esta Ministra disidente estima que el precepto legal impugnado conduce a una aplicación contraria a la Carta Fundamental, ya que la tutela judicial efectiva, de la que forma parte la igualdad en el ejercicio de los derechos y, más específicamente, la igualdad de acceso a la justicia, consagrada en el artículo 19, N° 3°, constitucional, se ve afectada cuando se impide que las decisiones administrativas –como la expedida por la SEC- sean revisadas por los tribunales de justicia.

Luego, la presunción de legalidad que acompaña a los actos administrativos –como la Resolución Exenta N° 218, de 14 de mayo de 2013, de la SEC- no puede constituir un freno para que la Constitución cumpla el objetivo que marcó el inicio del proceso constitucionalista y que consiste en el control del ejercicio del poder.

La consignación previa de una cuarta parte de la multa, indica esta disidencia, no se aviene con el hecho de que la reclamación tiene precisamente por objeto revisar lo decidido por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles; la necesidad de frenar la actuación de litigantes temerarios o de quienes sólo desean dilatar el pago de la multa mediante la interposición del reclamo judicial se diluye mediante la condena en costas conforme a la regla general consignada en el artículo 144 del Código de Procedimiento Civil; y, finaliza esta Ministra, la exigencia de consignar una cuarta parte de la multa, establecida en la norma reprochada en estos autos, constituye un requisito que impide o, al menos, condiciona el libre ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva, independientemente de la particular condición económica del afectado.

De otra parte, la decisión fue acordada con el voto en contra de los Ministros Aróstica y Brahm, quienes estuvieron por acoger la inaplicabilidad pedida, por cuanto arguyen en esencia que esta Magistratura nunca ha estimado constitucional la consignación previa de “parte” de una multa administrativa, como si sólo fuese reprochable el depósito “total”, puesto que -lógicamente- no cabe inducir un predicamento general a partir de un único fallo en tal sentido -Rol N° 546- que además concluyó empatado (considerandos 6° al 8° del fallo con el que se disiente).

Tampoco el solve et repete se puede validar por el hecho de recaer sobre empresas eléctricas, cuyo régimen concesional -por riguroso- les haría tener que padecer dicho gravamen (considerandos 9°, 12° y 14°), agregan estos Ministros.

Y es que, contrariamente a lo supuesto por la mayoría (considerandos 10° y 13°), el “orden público económico” tampoco ampara el dispositivo en entredicho, puesto que entre ambos no se divisa correlación ni vínculo de causalidad alguno.

En cuanto al discurrir de la mayoría (considerando 25°) de que la empresa requirente tendría recursos suficientes para consignar la exigua suma de 300 mil pesos que le demanda la ley, es de manifestar que tal tipo de valuaciones resultan ajenas al quehacer del Tribunal Constitucional, desde que el constituyente lo concibió como un órgano jurisdiccional y en la confianza de que, sin desviación e invariablemente, “fallará de acuerdo a derecho” (artículo 93, inciso quinto).

De esa forma, estos disidentes concluyen que en la especie no cabía sino acoger el requerimiento planteado, declarando inaplicable el inciso segundo del artículo 19 de la Ley N° 18.410, porque al plasmar en él la figura del “solve et repete” comete una clara vulneración al ordenamiento constitucional vigente, por lo que estuvieron por mantener invariable el criterio que ha informado en tal sentido la jurisprudencia preexistente del Tribunal Constitucional, por considerar que la exigencia impuesta de pagar antes de poder reclamar una multa administrativa erosiona -entre otros- el derecho a la acción o de acceso a la justicia asegurado en el artículo 19, N° 3°, de la Constitución, en la parte que consagra la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, comoquiera que por su intermedio se garantiza judicialmente el ejercicio legítimo de los derechos esenciales.

 

Vea texto íntegro de la sentencia.

Vea texto íntegro del requerimiento y del expediente Rol N° 2475.

 

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