El TC rechazó un requerimiento de inconstitucionalidad respecto del artículo 5 de la Ley Nº 18.900, que pone término a la existencia de la Caja Central de Ahorros y Préstamos y a la autorización de existencia de la Asociación Nacional de Ahorro y Préstamo.
Cabe recordar que el requirente sostuvo que la disposición impugnada vulnera los artículos 1º, inciso 3º, 5, inciso final, y 19 N° 24, de la Constitución Política, toda vez que la devolución a sus beneficiarios de los fondos del antiguo Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo, se encuentra condicionado a que el Presidente de la República autorice la liquidación del patrimonio de dicho sistema, lo que significaría supeditar y limitar el ejercicio del dominio a la ejecución de un acto de autoridad.
En su sentencia, arguyó en lo grueso la Magistratura Constitucional no haberse alcanzado el quórum constitucional de cuatro quintos de los Ministros en ejercicio del Tribunal, para declarar la inconstitucionalidad del precepto legal impugnado, motivo por el cual procedió a rechazar del requerimiento de autos.
Conforme a lo anterior, las consideraciones por acoger el requerimiento –expuestas por los Ministros Peña, Fernández Fredes, Aróstica, Romero, Brahm; Letelier y Pozo– adujeron en esencia que, para negar las devoluciones solicitadas, el Estado sistemáticamente ha venido invocando la argüida condición subyacente en la norma legal impugnada y la falta del decreto señalado. Circunstancia que se prolonga desde hace más de dos décadas y sin indicios de alguna próxima solución.
Enseguida, sostienen estos Ministros que es esta condición suspensiva, pues, cuya ocurrencia se encuentra indefinidamente supeditada a la sola voluntad del propio Estado obligado, lo que fuerza a declarar inconstitucional la norma objetada. Porque si la justicia en general, y el respeto al derecho de propiedad en especial, consisten en encontrar lo que se debe a cada persona y dárselo, es manifiesto que el precepto reclamado permite al Estado contrariar el artículo 19, N° 24°, de la Carta Fundamental, que asegura a todas las personas el derecho para exigir el uso, goce y disposición efectivos de su propiedad, sin que se les pueda sustraer tales facultades de algún otro modo que no sea ley expropiatoria, sin perjuicio de sus limitaciones en razón de la “función social” de la propiedad (STC roles 552, 1215 y 2451).
Y es que, efectivamente, la aplicación invariable que el Fisco ha dado a la norma legal refutada importa suspender, en la práctica, el pleno ejercicio del derecho constitucional de propiedad que asiste a todos quienes hicieron depósitos en aquellas cuentas de ahorro administradas por el sistema, al encontrarse -ahora- ante la impotencia interminable para poder reclamar la devolución de su dinero.
Se recordará, manifiesta este voto, la Constitución de Chile sólo permite una única manera de privar a las personas de su propiedad, del bien sobre que recae o de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio: la ley general o especial que autorice tal expropiación, por causa de utilidad pública o de interés nacional, calificada por la misma ley, y previo pago de las indemnizaciones que correspondan (inciso tercero del citado artículo 19, N° 24°), requisitos que no satisface el artículo 5° de la Ley N° 18.900, en la parte impugnada.
Así, si se tiene por valedero que el Estado debe procurar la eficacia de los derechos fundamentales, en general, removiendo los obstáculos que impiden disfrutar plenamente de los mismos, con mayor razón habrá de acometer, de inmediato o dentro del más breve plazo, el cumplimiento de aquellas específicas obligaciones legales, tendientes simplemente a reponer a dichos ahorrantes en posesión efectiva de sus bienes.
Además, se concluye, además, comoquiera que la Ley N° 18.900 vino a complementar la legislación sectorial reseñada en el capítulo precedente, con el objeto de terminar con el sistema y garantizar la devolución de sus ahorros a los depositantes impagos, su artículo 5° -en la parte reclamada- infringe asimismo el artículo 19, N° 26°, de la Constitución Política.
Por su parte, la decisión al voto por acoger contó con la prevención de la Ministra Peña, quien, teniendo presente lo dispuesto en el artículo 101 de la Ley Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, indicó que no comparte los razonamientos contenidos en los considerandos 24°, 25° y 29° del voto por acoger, que deben ser necesariamente relacionados con la sentencia previa de inaplicabilidad Rol N° 944, de 13 de mayo de 2008, recaída en la misma norma impugnada en esta oportunidad.
De otro lado, esta decisión contó con el voto particular del Ministro García, quien expresó, en esencia, respecto de la inconstitucionalidad del precepto legal cuestionado por infracción de la tutela judicial efectiva, que, tal como se declaró en la sentencia de inaplicabilidad Rol N° 944/2007, la frase que produce efectos inconstitucionales es: “a contar de la fecha de publicación del decreto supremo aprobatorio de la cuenta”. Esta frase condiciona la responsabilidad subsidiaria del Fisco a la publicación de un decreto, que no se ha verificado a pesar de que la Caja Central ya no existe legalmente desde el año 1990. Como se estableció en sede de inaplicabilidad “…fue la ley la que hizo desaparecer al sujeto obligado a restituir lo depositado, sustituyéndolo por el Fisco, pero condicionando la existencia de la obligación de restituir del nuevo obligado a una condición suspensiva meramente potestativa del deudor, que no se ha cumplido. No es exacto, en consecuencia, argumentar que el depositante se vio privado por ley de su dinero, como alega la requirente, pues de lo que se le privó fue del sujeto deudor, a quien el legislador, por su decisión, hizo desaparecer, de un modo complejo, pero definitivo.” (STC 944, c. 12°).
Es que, señala este voto, la reclamación judicial ordinaria está clausurada; la vía administrativa está agotada; la solución legal fue equívoca y contraria a los derechos de los ahorrantes.
Asimismo, sostiene este Ministro que no es razonable entender que se ha vulnerado el derecho de propiedad de los ahorrantes, toda vez que, en primer término, la Ley N° 18.900 se ampara en el marco del artículo 63, numeral 8°, de la Constitución, porque será materia legal “las que autoricen la celebración de cualquier clase de operaciones que puedan comprometer en forma directa o indirecta el crédito o la responsabilidad financiera del Estado, sus organismos y las municipalidades”. En segundo lugar, se trata de una institucionalidad sostenida bajo una modalidad de ahorros que claramente cambió en el tiempo. El sueño de la casa propia, en segmentos socioeconómicos postergados y medios, derivó en nuevas formas de obtenerla, bajo un régimen de subsidios a la demanda, ya con una década anterior a la dictación de la Ley N° 18.900. En tercer lugar, el efecto de esta ley de 1987 es que el artículo 41 disponía “[l]os depósitos podrán ser retirados total o parcialmente, previo aviso dado con sesenta días de anticipación a lo menos”.
En cuarto término, prosigue este Ministro, hoy se trata de depósitos que se ciñen a esa condición. Se trata de un conjunto de obligaciones mutuas, entre depositante y depositario, en donde el reconocimiento de la condición de depositario genera un estatuto de responsabilidad (artículo 2.222 del Código Civil) y habrá que estar al régimen de prueba que permita verificar la existencia de obligaciones contractuales que se deriven de esos depósitos. En quinto lugar, que la determinación del legislador de la Ley N° 18.900, implica poner al Estado en posición de garante de esos depósitos. Lo anterior, incrementa la dimensión de responsabilidad sin excluir las obligaciones propias de los depositantes. En sexto orden, porque desde sus primeras sentencias el Tribunal Constitucional ha sostenido reiteradamente en el Rol N° 15 que no existe un derecho de propiedad sobre las meras expectativas sino que sobre derechos adquiridos. Una séptima consideración, es que el Estado ha asumido una responsabilidad por las acreencias y las deudas de la Caja y de las Asociaciones de Ahorro y Préstamo. En octavo lugar, corresponde constatar una cuestión esencial y que se enmarca dentro de las cuestiones de legalidad.
Y finalmente, concluye este Ministro, las razones de justicia material no deben llevar a desnaturalizar el concepto constitucional del derecho de propiedad y que esta causa sirva como precedente extraordinariamente flexible para aplicarlo a otras causas.
Por otra parte, las consideraciones por rechazar el requerimiento –expuestas por los Ministros Carmona y Hernández Emparanza– manifestaron, en lo grueso, que no se vulnera el derecho propiedad, por cuanto, en primer lugar, nadie ha cuestionado que de existir el depósito, el cual debe ser precisado en el inventario que acompañe a la rendición de cuentas, sus titulares tienen dominio sobre él. Lo que se discute es la oportunidad de su retiro y ante quién lo hace efectivo.
En segundo lugar, el sujeto ante el cual se hicieron los depósitos, ya no existe. Producto de sucesivos cambios legislativos, se generó un nuevo régimen. Aquél en que hizo el depósito, se extinguió. La única oportunidad es que el Fisco asuma esa obligación. Esta, sin embargo, está sujeta a una serie de condiciones. La más importante de ellas es que se apruebe la rendición de cuentas. El Fisco es un deudor cuyo régimen jurídico define el legislador (artículo 65, inciso cuarto, N° 2, de la Constitución).
Un titular del depósito perdió en 1987 la posibilidad de solicitar, con aviso previo, el retiro de sus fondos.
Ahora debe someterse a las reglas que establece el legislador para que el Fisco asuma esa deuda, señalan estos Ministros.
En tercer lugar, la asunción de deudas por el Fisco no opera como un seguro de depósitos. Este permite el respaldo del Estado por depósito.
Y finalmente, concluye este voto, no se puede pretender que no han pasado muchos años, ocho gobiernos, la transformación del escudo a pesos, y una alteración radical del sistema en que hizo su depósito. Aquí no hay un problema de propiedad. Es bajo qué condiciones el nuevo deudor –el Fisco- asume obligaciones ajenas. Y eso lo definió el legislador, a quien corresponde definir el crédito público y la garantía del mismo.
Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del requerimiento y del expediente Rol N° 2800-15.
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