En un artículo publicado recientemente, María Pía Silva Gallinato, académica chilena, examina la naturaleza y características de la discrecionalidad que tiene el legislador para determinar la sustancia y oportunidad de la ley, los límites a que está sujeta dicha discrecionalidad y los criterios que ha empleado el Tribunal Constitucional chileno al ejercer su función de controlar la constitucionalidad de la ley y que lo han llevado a auto limitarse en ámbitos relacionados con las funciones privativas y discrecionales que corresponden al órgano legislativo como encargado de representar la voluntad política del pueblo.
En primer lugar, la autora expone que, como en relación a toda función del Estado, en la legislativa pueden distinguirse su aspecto orgánico, que determina a quien se ha confiado dicha función; el material o sustantivo, que señala cuáles son sus rasgos característicos; y, en fin, el adjetivo o formal, que establece el procedimiento señalado previamente para su aprobación. Así, en cuanto al órgano encargado de ejercer la función legislativa, en todo gobierno democrático como es el chileno, es uno de carácter colectivo: el Congreso Nacional, el cual en nuestro país está compuesto a su vez por dos ramas: la Cámara de Diputados y el Senado, sin perjuicio de que en tal tarea participa también en forma trascendente el Presidente de la República en calidad de colegislador. Por su parte, los integrantes del Parlamento son elegidos por votación popular para que, actuando en representación de la sociedad toda, deliberen y adopten la legislación que mejor convenga al bien común del Estado. Tal órgano colectivo y compuesto actuará válidamente siempre que se ciña a la Constitución, tanto en relación a la sustancia de la ley como a los preceptos por ella contemplados referentes a los procedimientos dispuestos para su formación. Asimismo, tanto en la tarea de dar contenido a la ley como en la de aplicar las reglas sobre su tramitación, el órgano legislativo goza de un grado importante de discrecionalidad, constituyendo esa característica un elemento integrante del principio de soberanía y de la autonomía que ha de reconocérsele dentro de un Estado Constitucional de Derecho. En efecto, al actuar en ejercicio de la función legislativa, le corresponde encauzar políticamente la sociedad política a partir de una cierta concepción del bien común subjetivo que se plasma en la ley, tarea, por cierto, que se encuentra enmarcada por las reglas, valores y principios que la Constitución establece.
Luego, el artículo analiza la discrecionalidad legislativa, la que, en primer lugar, es una manifestación de la soberanía del Parlamento, el cual, como órgano autónomo que posee personalidad jurídica y patrimonio propio, no está sujeto a la tutela de ningún otro órgano público, hallándose sometido sólo a la Constitución y a la ley que conforme a ella regule su organización, funcionamiento y atribuciones. El Parlamento goza así de independencia para ejercer las importantes funciones que se le confían, como, por ejemplo, se permite a cada Cámara dictar sus propios reglamentos internos; sus integrantes se encuentran sometidos a un estatuto que les reconoce privilegios aunque también a una serie de prohibiciones para evitar que se expongan a perder su independencia; las Cámaras tienen libertad para apreciar, dentro del marco constitucional, la forma en que se desempeñan los más altos funcionarios públicos, pudiendo ya acusar y juzgar dicha actuación en juicio político; la Cámara de Diputados fiscaliza los actos de Gobierno; las Cámaras, y especialmente el Senado, pueden nombrar o decidir si dan o no su acuerdo para la designación de ciertos funcionarios. Asimismo, dentro de la autonomía de que goza ampliamente el Parlamento se halla también la facultad que se le confía de legislar en forma discrecional y que lo lleva a disponer de libertad para determinar tanto el contenido como la oportunidad de las leyes, poseyendo un margen de apreciación en su función deliberativa, que la doctrina alemana denomina “la libertad de configuración del legislador” (gesetzgeberischen Freiheit). Por tanto, tras el fin de bien público que persigue, es tarea propia del legislador innovar y actualizar el derecho objetivo para solucionar los diversos problemas sociales que se vayan presentando y representar las necesidades de cambio que el pueblo demanda, por cuanto recibe su título de éste y a él ha de rendir cuenta de su labor y por ello la discrecionalidad de que goza el legislador está menos constreñida que la que ejerce el administrador y tiene un carácter diferente. En efecto, no se encuentra enmarcado en el ámbito en que se mueve mientras no vulnere la Carta, y en especial los derechos fundamentales, porque las funciones legislativas propias del Estado se fundan en el carácter político de este último y no dependen de los derechos, porque encuentran su razón de ser en la misma democracia. Como el legislador está constreñido en su actividad a lo que dispone la Constitución, se debe lograr un equilibrio y coexistencia entre dos vertientes de derecho que son igualmente esenciales: una vertiente subjetiva, exenta de las incursiones de la política –y que corresponde a los jueces controlar-, y una vertiente objetiva, en la que las decisiones políticas tienen que desempeñar legítimamente su papel y cuyo ámbito compete a los órganos legislativos, que reciben su mandato del pueblo y al cual han de representar encauzando la sociedad política hacia su fin.
Más adelante, la autora estudia los límites de la discrecionalidad legislativa. Así, la autonomía legislativa debe necesariamente ir acompañada tanto de “razonabilidad” como de “legalidad” o “juridicidad”, por lo que está esencialmente sujeta a dos límites: a que la decisión adoptada sea razonable, es decir, a que no sea arbitraria, y a que se ajuste al Derecho. Asimismo, como consecuencia de la extensión del fenómeno de la constitucionalización del derecho, ya no existen ámbitos exentos del control jurisdiccional, por lo que si bien puede reconocerse al Parlamento la existencia de algunos espacios en que éste actúa discrecionalmente, tales espacios deben interpretarse en sentido restrictivo debido a que sus actos son, en su mayor parte, de carácter jurídico, sometidos al derecho.
Luego, el artículo señala los criterios interpretativos que ha aplicado el Tribunal Constitucional Chileno al examinar los actos discrecionales del legislador. Así, se refiere al principio de deferencia razonada, que consiste en reconocer al órgano responsable de la producción de preceptos jurídicos la potestad de buscar de manera flexible las fórmulas normativas que, ajustadas a la Carta Fundamental, le parezcan necesarias o convenientes para la mejor consecución del bien común. Asimismo, destaca el principio de presunción de la constitucionalidad de la ley, según el cual no puede ser declarada inconstitucional en tanto y en cuanto no haya en el ánimo del juzgador una duda razonable acerca de su invalidez, ya que para que proceda la declaración de inconstitucionalidad debe aparecer claramente una discordancia sustancial con la Constitución, y aun en esos casos de duda, entre la validez y la invalidez, ha de estarse siempre a favor de la constitucionalidad. Finalmente, hace referencia a la interpretación conforme a la Constitución, el cual postula que una ley no debe ser declarada nula cuando pueda ser interpretada en consonancia con la Constitución, lo que supone una doble presunción: subjetiva de que el legislador realizó su función dentro de los límites constitucionales (favor legislatoris); y objetiva de que la ley se ajusta a los parámetros establecidos por la Constitución (favor legis).
De ese modo, la autora concluye que el Parlamento se funda en la legitimidad tanto de origen como de ejercicio de que gozan sus integrantes dentro de la institucionalidad democrática, constituyendo un foro en donde se discute la legislación que encauce la idea de derecho prevaleciente en la sociedad. Consecuentemente, en su calidad de principal órgano legislativo –no el único porque el Ejecutivo ejerce un importante papel como colegislador-, el Parlamento ha de gozar de discrecionalidad tanto para determinar el contenido y oportunidad de la ley como para adoptar las decisiones que sean necesarias para avanzar en el proceso de su formación. Además, como la autonomía del legislador encuentra su fundamento en el carácter soberano que tiene el Congreso dentro del sistema democrático, se trata de una forma de discrecionalidad más amplia que la de índole administrativa, puesto que sólo encuentra su límite en lo dispuesto en los principios de razonabilidad y no arbitrariedad y en el contenido de los preceptos establecidos en la Constitución. Por último, el órgano jurisdiccional encargado de controlar la constitucionalidad de la ley no puede juzgar su mérito ni sustituirse al órgano democrático encargado de ejercer tales funciones, respetando así los principios de deferencia razonada, presunción de constitucionalidad de la ley e interpretación conforme a la Carta, según lo que ha afirmado en reiterada jurisprudencia el Tribunal Constitucional chileno.
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