En una reciente publicación del Instituto Libertad y Desarrollo se da a conocer el informe “Puestos de trabajo en el Estado: señales de austeridad para 2019”.
Asegura que en el contexto de la necesaria austeridad fiscal, la contención de los gastos permanentes -particularmente los gastos asociados a personal- se vuelve fundamental. En este aspecto, la Ley de Presupuestos tiene un papel esencial que jugar: fija el gasto máximo en personal del sector público, así como también limita -vía glosas presupuestarias- la dotación máxima y honorarios.

CONTRATACIONES EN EL SECTOR PÚBLICO EN LA ÚLTIMA DÉCADA

A continuación, LyD detalla que existen distintas modalidades de contratación en el sector público y que se encuentran limitadas en la Ley de Presupuestos:
i) Dotación: compuesta principalmente por planta -personal designado para desempeñar los cargos permanentes asignados por ley a cada institución. Se trata de cargos prácticamente inamovibles, toda vez que sólo pueden ser removidos en caso de contar con evaluaciones de desempeño deficientes- y contrata -personas que desempeñan labores permanentes mediante su adscripción a cargos de carácter transitorio.
Duran en su cargo, como máximo, hasta el 31 de diciembre de cada año, fecha en la cual los servidores expiran en funciones por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido propuesta la prórroga con al menos 30 días de anticipación -.
ii) Honorarios: corresponden a personas contratadas bajo las normas civiles de arrendamiento de servicios inmateriales. No se rigen por las normas del Estatuto Administrativo, sino que por las del respectivo contrato que han celebrado. Por tanto, no tienen el carácter de funcionarios públicos.
Se observa que en el período 2006-2018 el personal que trabaja en el Gobierno central ha experimentado un crecimiento relevante (54%). Este incremento se explica por la importante expansión del personal a contrata (148%) debido a la mayor flexibilidad que existe para su expansión.
Estos aumentos, explica, no requieren cambiar la ley orgánica de cada servicio, sino que simplemente, vía Ley de Presupuestos, anualmente se establece un límite para su contratación, fijando la dotación máxima por servicio, que corresponde a la suma del personal de planta y a contrata. En el mismo período, el personal de planta disminuyó 8%. La contratación del personal a honorarios se encuentra regida por el contrato que han establecido las partes. Este tipo de contratación también experimentó un incremento importante hasta 2015, para luego reducirse persistentemente en el marco del acuerdo de traspasos de personal a honorarios a contrata.

REGULARIZACIÓN DE HONORARIOS

LyD afirma que desde principios de los años 2000 la autoridad fiscal ha anunciado permanentemente la intención de traspasar personal a honorarios a contrata. En particular, en el mensaje presidencial del 21 de mayo de 2015, la Presidenta Bachelet anunció que al final de su período presidencial no habría trabajadores desempeñando funciones permanentes en el Gobierno Central a honorarios.
En el contexto de este anuncio, indica, desde el 2015 se comenzó con un plan formal de traspaso, con los siguientes compromisos adquiridos: 1.462 en 2015 ; 4.000 en 2016 ; 8.000 en 2017; y 8.000 en 2018. Sin embargo, a pesar del compromiso, y de acuerdo a la información oficial disponible a marzo del 2018, se contabilizaban aún 29.514 puestos de trabajo a honorarios.
En la Ley de Presupuestos del Sector Público de 2016, continúa, por primera vez se establecieron límites máximos a los puestos de trabajo a honorarios a contratar por cada servicio en los subtítulos 21 (gasto en Personal) y 24 (gasto en Transferencias Corrientes). Hasta el año 2016, las leyes de presupuestos establecían sólo un monto máximo de recursos para destinar a contratos a honorarios, lo que impedía controlar la cantidad de personas contratadas bajo esta modalidad.
En este escenario de compromisos, puntualiza, recién el cuarto trimestre del 2016 que recién se comienza a observar una disminución sostenida y relevante de los puestos de trabajo a honorarios, pasando así de 50.774 en el tercer trimestre del 2016 a 29.514 puestos en el primer trimestre del 2018 (-21.260, -42%).
Sin embargo, destaca que el incremento en personal a contrata (+27.301; +16%) en el mismo período es superior a la disminución de las contrataciones a honorarios. De lo que se observa de los datos oficiales publicados por la Dipres es que permanentemente ha habido incrementos en los puestos a contrata, mientras que los puestos a honorarios presentan elevada volatilidad, destacando dos períodos: aumentos sostenidos hasta la primera mitad del 2016, y, posteriormente, variaciones mayormente negativas desde finales del 2016 hasta principios del 2018. Sin embargo, se observa que en este segundo período, el incremento de los puestos a contrata tendió a superar mayoritariamente la reducción de puestos a honorarios, aumentando el tamaño del Estado en términos de puestos de trabajo.

PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTOS PARA EL AÑO 2019

Luego, LyD recuerda que como todos los años en esta época, se discute la Ley de Presupuestos, en la cual destacan las glosas de cada programa, cuyo objetivo es fijar límites a la dotación de personal, personal a honorarios, gastos reservados, funciones críticas, horas extraordinarias, viáticos y vehículos. En particular, en el proyecto de Ley de Presupuestos para el año 2019 se considera un aumento neto de dotación máxima de 7.491 funcionarios respecto del 2018 (+2,9%), mientras que el personal a honorarios se plantea reducirlo en torno a 7,0% x en relación al 2018, en el contexto de traspaso de trabajadores a honorarios a contrata. Sumando los dos efectos, se obtiene un aumento de empleados públicos para el 2019 en torno a 1,8%, acorde al plan de austeridad fiscal planteado por esta administración. Adicionalmente, hay que destacar que el aumento de 2,9% de la dotación máxima de personal para el 2019 dista considerablemente del incremento al 10% del año previo y del 7,1% del 2017, los más elevados desde que se tiene información comparable en el tiempo.
Enseguida menciona que la dotación máxima de personal fijada en la Ley de Presupuestos puede ajustarse en el transcurso del año producto de modificaciones legales. Ejemplifica que, originalmente el incremento de la dotación máxima contenida en la Ley de Presupuestos de 2018 fue 5,6%, sin embargo, luego de modificaciones, llegó a 10%, lo que representa 10.387 personas adicionales al aumento ya aprobado de 13.374 en la ley. Respecto del proyecto de Ley de Presupuestos para el año 2019, uno de los programas con mayor incremento en los puestos de trabajo totales máximos es el INE (+457; +29%), lo cual se debe a la aplicación del VIII Censo Agropecuario. El Ministerio de Salud es uno de los ministerios que traspasan puestos de honorarios (-5%) a dotación (+3,1%). El ministerio suma 2.314 personas máximas a contratar en total, provenientes mayoritariamente de los Servicios de Salud Regionales. El Ministerio de Justicia, en tanto, presenta un aumento de 211 personas relacionados con el “Programa de Administración Directa y Proyectos Nacionales” del SENAME, lo que va de la mano con la propuesta de poner a los niños primero en la fila. En el Ministerio de Educación, se observa una importante disminución del límite máximo de puestos de trabajo (dotación y honorarios) (-2.610), debido principalmente a: i) la migración de varios programas hacia el nuevo Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio (-2.439); y a ii) la disminución de 662 puestos en la JUNJI (-3,3%) producto de la sobreestimación de la dotación de personal a contratar en los años anteriores, necesarios para efectuar el proyecto de jardines públicos. Por otro lado, en la JUNJI se observa un traspaso de 369 puestos de honorarios a dotación en el programa “Programas alternativos de enseñanza preescolar”. Hay que mencionar que el nuevo Ministerio de Cultura contará con puestos por 2.835 (dotación de 2.670 y honorarios de 165), más que los puestos provenientes del Ministerio de Educación. Este incremento se explica tanto por el aumento de casi 100 puestos en el Consejo de Monumentos Nacionales como por nuevos programas. Entre los programas con mayores puestos se encuentran la Subsecretaría de las Culturas y las Artes y el Servicio Nacional del Patrimonio Cultural, con 897 y 1.537 puestos totales, respectivamente.
Así, observa que son pocos los programas que disminuyen sus puestos máximos permitidos y, que de ellos, la mayoría son transferencias de personas de una agencia a otra o transferencias del mismo programa a otros ministerios. Esto fortalece el argumento de que en el Gobierno es muy difícil disminuir la cantidad de personal una vez contratado; flexibilidad que es clave en el mundo privado.
Por último, concluye que se puede apreciar que el proyecto de Ley de Presupuestos para el año 2019 se enmarca adecuadamente, en términos de puestos de trabajo, con la meta de austeridad fiscal anunciada por la autoridad. El aumento de 2,9% propuesto es significativamente menor a los observados en los años previos. Adicionalmente, se observa que en el Gobierno es muy difícil disminuir la cantidad de personal una vez contratado; flexibilidad que es clave en el mundo privado.
En este contexto, agrega LyD, es extremadamente importante que el personal que se contrate se enmarque en la necesidad permanente de mejorar la calidad o cantidad de servicios prestados por el sector público y sea evaluado con una metodología que realmente permita dar cuenta de su desempeño. De otra manera, el Estado estará condenado a bajar su productividad, aumentando los gastos permanentes del Fisco y, por consiguiente, quitando recursos claves para realizar otras funciones.

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