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Iniciativa exclusiva del Presidente.

TC publica sentencia en que acoge requerimiento de inconstitucionalidad presentado por el Presidente de la República respecto de glosas de Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Público.

Como un segundo motivo de inconstitucionalidad, la sentencia expresa que igualmente se acoge el requerimiento, porque las indicaciones parlamentarias vulneran la exigencia de decir relación directa con las ideas matrices del proyecto de Ley de Presupuestos.

19 de enero de 2021

El Tribunal Constitucional ha publicado la sentencia en que expone sus fundamentos y consideraciones para acoger el requerimiento de inconstitucionalidad presentado por el Presidente Piñera, que impugna Ley de Presupuestos del Sector Público para el año 2021, correspondiente al Boletín N° 13.820-05.

Al efecto, cabe recordar que el Presidente estima que las glosas impugnadas infringirían, en síntesis, la facultad de iniciativa exclusiva del presidente, toda vez que se refieren a materias propias de su iniciativa exclusiva, en cuanto inciden en la administración presupuestaria o financiera del Estado, o bien, determinan nuevas funciones o atribuciones de entidades públicas.

La sentencia, primeramente, explica que la redacción adoptada por el constituyente de 1980 para el actual artículo 65, inciso tercero, estableciendo que corresponderá al Presidente de la República la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley “que tengan relación” con las materias que luego indica (entre los cuales se encuentra la administración financiera o presupuestaria del Estado para, luego, en el inciso cuarto, listar “asimismo”, un conjunto de asuntos precisos en que también le corresponde dicha iniciativa. Esta atribución da cuenta de la voluntad constitucional de que, entre los legítimos poderes colegisladores, tan sólo uno de ellos, el del Presidente de la República, pueda propiciar normas legales en un conjunto de asuntos por cuyas consecuencias es el único responsable.

Enseguida, en cuanto al sentido y alcance de la iniciativa exclusiva en materias “que tengan relación con la administración financiera o presupuestaria del Estado”, la Magistratura Constitucional señala que corresponde exclusivamente al Presidente de la República la iniciativa de los proyectos de ley que tengan relación con la administración financiera o presupuestaria del Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley de Presupuestos, conforme con el artículo 65 inciso tercero de la Carta Fundamental, así como también para presentar el proyecto de Ley de Presupuestos, en virtud de su artículo 67, inciso primero, con la finalidad de que el Jefe de Estado pueda conducir la hacienda pública, en el ámbito de la función de gobierno y administración que le confiere el artículo 24 constitucional. Ello, sin perjuicio de los asuntos específicos que, conforme al inciso cuarto del referido artículo 65 quedan también reservados a dicha iniciativa exclusiva.

Luego, la sentencia expresa que, tal y como ha sido siempre entendido y aplicado en nuestro Derecho Constitucional, incluso, por quienes propician cambiar o, al menos, flexibilizar el régimen de iniciativa exclusiva, dicha reserva no queda reducida sólo a la presentación del proyecto que dice relación con las materias que la componen, sino que alcanza también a las adiciones o correcciones, como señala el artículo 69 de la Constitución, que se incorporen durante su tramitación parlamentaria. De lo contrario, reducir la iniciativa exclusiva sólo a la presentación del proyecto de ley, admitiendo luego que, mediante indicaciones parlamentarias, se pudieran introducir cambios o adiciones en asuntos reservados a aquella iniciativa, tornaría ilusorio alcanzar las finalidades que el constituyente ha considerado, desde 1925, para estructurarla como lo ha hecho, máxime considerando que, la irrupción parlamentaria en la administración financiera y presupuestaria del Estado no sólo se ha concretado históricamente mediante mociones, sino también por medio de indicaciones.

Respecto de las glosas impugnadas y su inconstitucionalidad, el TC determinó lo siguiente:

Glosa 02, en virtud de la cual el Presidente debería contar con el acuerdo previo de al menos dos tercios del respectivo Consejo Regional, para ejercer la facultad de efectuar reducciones presupuestarias de los Fondos Nacionales de Desarrollo Regional. Una norma que establece un requisito nuevo para que el Presidente de la República pueda disponer reducciones presupuestarias de los referidos Fondos tiene relación con la administración financiera y presupuestaria del Estado, tal y como lo confirma el artículo 74 de la LOC sobre Gobierno y Administración Regional, este Fondo se constituirá por una proporción total de gastos de inversión pública que establezca anualmente la Ley de Presupuestos y que dicho cuerpo legal puede precisar los rubros de gastos que, para estos efecto, no se entenderán comprendidos en los ámbito de desarrollo social, económico y cultural de la región.

Glosa 15, Programas de Desarrollo Local, al tenor de la cual las licitaciones municipales, para el servicio de recolección, transporte o disposición final de residuos sólidos domiciliarios, barridos y mantención de áreas verdes, así como de los servicios de aseo, deberán otorgar una mayor ponderación a quienes entreguen las mejores condiciones de empleo y remuneraciones para los trabajadores de las respectivas empresas licitantes. Adicionalmente las remuneraciones y condiciones de empleo no podrán ser inferiores a la licitadas en periodos anteriores. La indicación objetada -sin precisar tampoco en qué consiste la mayor ponderación que exige- se sitúa también dentro del ámbito de la administración financiera del Estado, vinculada con los contratos de prestación de servicios de recolección, transporte o disposición final de residuos sólidos domiciliarios, barridos y mantención de áreas verdes, así como de los servicios de aseo, que deben licitar las Municipalidades, conforme a lo dispuesto en la Ley N° 19.886, por lo que corresponde también a una materia que es de iniciativa exclusiva del Presidente de la República.

Glosa 15, Programa Transferencias a Gobiernos Regionales, al tenor de la cual se ha dispuesto que no re requerirá solicitar el certificado de calificación del proyecto habitacional emitido por el Servicio de Vivienda y Urbanismo para autorizar recursos destinados a la compra de terrenos con destino habitacional. La exigencia de contar con aquella certificación contribuye a racionalizar la asignación de los recursos públicos del Fondo Solidario referido y a distribuirlos de mejor forma, entre quienes efectivamente cumplan con los requisitos para postular a él, de manera que su eliminación se sitúa en el ámbito de la administración financiera y presupuestaria del Estado. En este sentido, cabe tener presente que la asignación de recursos a que se refiere la Glosa impugnada se ubica dentro de las transferencias a los Gobiernos Regionales, de tal manera que la verificación de los requisitos para postular y acceder al Fondo Solidario es una condición que permite determinar su asignación específica, en el contexto de las políticas de vivienda que se concretan, desde el Gobierno Central, hacia aquellos Gobiernos Regionales, desapareciendo la certeza acerca del cumplimiento de los requisitos que exige el DS. N° 49 cuando se elimina la certificación hoy requerida.

Glosa 04, Programa Mejoramiento de la Calidad de la Educación, dispone que, con cargo a los recursos contemplados en dicha glosa, el Mineduc podrá estudiar la inclusión en los currículos escolares aplicados en la provincia de Chiloé, de contenidos respecto a la incorporación del territorio de Chiloé a la soberanía nacional a través del Tratado de Tantauco y de la toma de posesión del Estrecho de Magallanes por tripulantes chilotes en la Goleta Ancud, así como también de ramos o contenidos que fortalezcan la pertenencia cultural a las tradiciones del territorio en los estudiantes en la provincia de Chiloé, Región de Los Lagos. No corresponde a esta Magistratura evaluar el mérito o conveniencia de destinar o no recursos públicos a dicha finalidad ni cabe discutir su sentido de oportunidad, sino examinar, conforme a lo que se nos ha requerido a fs. 1, si ella se ha originado en una propuesta presidencial o parlamentaria, pues, disponiendo acerca del destino de recursos públicos, como son los que contempla la referida asignación presupuestaria, no puede sino provenir del Jefe del Estado, conforme a la preceptiva constitucional, sin que la plausibilidad o bondad del nuevo destino alcance para omitir la exigencia constitucional prevista en el artículo 65 inciso tercero de la Carta Fundamental.

Glosa 09, Programa Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, conforme a la cual se fija en $ 100.000 mensuales el monto del bono que debe pagarse a las trabajadoras manipuladoras de alimentos con contrato vigente de jornada completa que se desempeñen en las Regiones de Arica y Parinacota, Antofagasta, Tarapacá, Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo, Magallanes y la Antártica Chilena, Provincias de Chiloé y Palena, localidad de Cochamó y en las Islas de Pascua y Juan Fernández o en el monto que corresponda a la proporción a las horas de contrato, en el caso de trabajadoras con contrato parcial. La indicación objetada incurre en la administración financiera o presupuestaria del Estado, disponiendo el monto que cabe asignar a cada beneficiaria del monto contemplado, para este efecto, en la ley y, más aún, incluyendo en la preceptiva legal los saldos de licitaciones de años anteriores, afectándose, al mismo tiempo, lo señalado en el numeral 4° del inciso cuarto del artículo 65 de la Constitución, en cuanto, a raíz de ello, se alteran las bases que sirven para determinar las remuneraciones de los trabajadores, ingresando, inconstitucionalmente, en la atribución privativa del Presidente de la República para proponer el destino de esos recursos.

Glosa 03, Gastos en Personal en la Partida Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, que obliga a reponer los cargos vacantes o reemplazos por licencias médicas en Gendarmería de Chile, el Servicio Médico Legal y el Servicio Nacional de Menores en un plazo no mayor a 30 días hábiles. Esta glosa, altera atribuciones de los servicios públicos concernidos, en circunstancias que el artículo 65 inciso cuarto N° 2° preceptúa que es de iniciativa exclusiva del Presidente de la República determinar esas atribuciones. Desde el ángulo de la administración financiera y presupuestaria del Estado, es menester tener presente que la Glosa 03 va asociada al Subtítulo 21, sobre gasto en personal, resultando, a nuestro juicio, clara su relación con esa materia, reservada a la iniciativa exclusiva del Jefe del Estado, conforme al artículo 65 inciso tercero de la Constitución.

Glosa 11, común para todos los Servicios Regionales de Vivienda y Urbanización, en virtud de la cual se aumentó de 5% a 15% el monto de los recursos que los Servicios de Vivienda y Urbanismo, con autorización del Ministerio del ramo, pueden destinar -dentro de los recursos correspondientes a la asignación presupuestaria Fondo Solidario de Elección de Vivienda- a estudios preliminares y adquisición de terrenos en comunas en las que, conforme al sistema de información territorial de la demanda gestionado por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, exista una demanda significativa de viviendas para familias ubicadas en el tramo del 40% más vulnerable de la población, o aquellas donde se concentre principalmente el déficit habitacional de acuerdo a los datos del último censo de población y vivienda disponible. Sin habérsenos planteado dirimir acerca del mérito del monto que debe destinarse a los fines contemplados en la Glosa 03 -ni corresponder que lo hagamos- es indubitado, con base en antecedentes presupuestarios análogos, que aumentar la cantidad propuesta por el Presidente de la República, mediante una indicación parlamentaria, le resta la atribución que, exclusivamente, le compete para proponer esta materia.

Glosa 13, Programa Prevención y Atención de Violencia contra las Mujeres, por la cual se dispone que las mujeres que hayan sido objeto de violencia intrafamiliar, de género durante el contexto de la pandemia del Covid-19 y el Estado de Excepción Constitucional de Catástrofe también tendrán derecho a ser atendidas con cargo a los recursos destinados a este programa de atención, protección y reparación integral de violencia contra la mujer. Introduce en la Ley de Presupuesto una determinación que corresponde al ámbito propio de la ejecución presupuestaria, con lo cual, al igual que en casos anteriores, estimamos que se irrumpe en las potestades presidenciales exclusivas en relación con la administración financiera y presupuestaria del Estado, deslindando el ámbito de regulación contenido en el Decreto Ley N° 1.263 y sin que tampoco resulte claro que quienes son incorporadas como beneficiarias de los recursos estatales, mediante la indicación objetada, no lo sean conforme a la preceptiva general aprobada en la materia, correspondiente al Programa 03, aun cuando ello -de ser así- no exime a esta Magistratura de constatar que el origen de la explicitación o especificación que incorpora la indicación parlamentaria debió igualmente provenir del Jefe del Estado, por lo que debe pronunciar la inconstitucionalidad.

Glosa 10, Jubilaciones, Pensiones y Montepíos, se objeta la constitucionalidad de cuatro indicaciones parlamentarias, en virtud de las cuales se propuso agregar una modificación al párrafo primero de la Glosa. Ésta establece que, con cargo a los recursos de la asignación, se pueden otorgar, durante 2021, 1.054 nuevas pensiones conforme a la Ley N° 18.056, cuyos destinatarios, antes de la indicación objetada, eran personas mayores de 65 años de edad que cumplan las condiciones o requisitos señalados en ella. Las indicaciones parlamentarias objetadas inciden en la administración financiera o presupuestaria del Estado, cuya iniciativa es sólo del Presidente de la República, en los términos explicados a propósito de las indicaciones precedentemente examinadas desde esta perspectiva, pues determinan destinatarios de recursos públicos o entran en la ejecución presupuestaria, que es propia del Jefe del Estado, en el marco definido por los artículos 24, 32 N° 11° y N° 20°, 65 inciso tercero y 67 de la Constitución en relación con el Decreto Ley N° 1.263.

En definitiva, concluye en esta parte el TC, las indicaciones parlamentarias que han sido objetadas, mediante las cuales se incorporan Glosas o se modifican las contenidas en el proyecto de Ley de Presupuestos, dicen relación con la administración financiera o presupuestaria del Estado, cuya iniciativa exclusiva corresponde al Presidente de la República, sea para determinar requisitos o condiciones para acceder a recursos públicos, ampliar beneficiarios de ellos o disponer acerca de su ejecución, pues –como lo resolvió en el Rol N° 1.867, a propósito de una Glosa que determinaba que la distribución de fondos de seguridad ciudadana a las comunas se haría en consideración al nivel de victimización exhibido en una Encuesta que se realizaría anualmente- “lo anterior es evidente, toda vez que la Glosa impugnada se refiere a la forma en que han de distribuirse los fondos”, conforme a lo dispuesto en los artículos 6°, 7°, 24 y 32 N° 11° y N° 20° de la Carta Fundamental, en relación con sus artículos 65 incisos tercero y cuarto N° 2° y N° 4° y 67.

Como un segundo motivo de inconstitucionalidad, la sentencia expresa que igualmente se acoge el requerimiento, porque las indicaciones parlamentarias vulneran la exigencia de decir relación directa con la ideas matrices del proyecto de Ley de Presupuestos, en cuanto cálculo de los ingresos y gastos, pues ellas refieren a cuestiones señaladas que no se vinculan, en una relación causal directa y sincera, con aquél calculo ni aun en una comprensión laxa, desde el ángulo de la ejecución presupuestaria, sin perjuicio de lo ya resuelto en nexo con la iniciativa exclusiva del Presidente de la República.

A mayor abundamiento, señala que las indicaciones objetadas introducen cambios en normas permanentes, cuya determinación no corresponde al contenida que la Constitución ha definido como propio de la Ley de Presupuestos, en cuanto cálculo de ingresos y autorización de gastos para un año calendario, legislando sobre asuntos que deben resolverse conforme a la tramitación general de los proyectos de ley y no mediante el especial procedimiento que se aplica de acuerdo con el artículo 67 de la Constitución, confirmando que se apartan de su idea matriz.

Por último, la Magistratura Constitucional expone que acoge el requerimiento en relación con la Glosa 02, común para todos los Programa de los Gobiernos Regionales y para el programa del Gobierno Regional de Magallanes y Antártica Chilena, en virtud del cual, para el ejercicio de la facultad de efectuar reducciones presupuestarias de los Fondos Nacionales de Desarrollo Regional de los Gobiernos Regionales de cualquier región del país, conforme a las normas sobre administración financiera del Estado, se deberá contar, de forma previa, con el acuerdo de al menos los dos tercios del Consejo Regional del Gobierno Regional respectivo, obtenidos en sesión extraordinaria citada especialmente para tal efecto porque, de haber sido procedente su incorporación en el proyecto de Ley de Presupuestos para el Sector Público correspondiente al año 2021, debió haberse aprobado con quórum de ley orgánica constitucional.

En relación a ello, explica que, la disposición impugnada incorpora una nueva atribución para el Consejo Regional, consistente en aprobar, por 2/3 de sus integrantes, las reducciones presupuestarias de los Fondos Nacionales de Desarrollo Regional, lo cual, siendo materia propia de ley orgánica constitucional, habría tenido que aprobarse con ese quórum en ambas Ramas del Congreso Nacional, de acuerdo con el artículo 66 inciso segundo de la Carta Fundamental, lo cual no sucedió, por cuanto no alcanzó el quórum de cuatro séptimos de los parlamentarios en ejercicio, en las respectivas sesiones de la Cámara de Diputados y del Senado.

Por su parte, se hace presente que la sentencia fue acordada con el voto dirimente de la Presidenta del Tribunal, en lo que respecta a la impugnación del Párrafo quinto y sexto nuevos de la Glosa 4 del Programa 03, Mejoramiento de la Calidad de la Educación, Capítulo 01 Subsecretaría de Educación, de la Partida 09 Ministerio de Educación (Glosa Impugnada sobre Bono de Inclusión Curricular Chiloé) y la glosa 13 nueva en Programa 03, Prevención y Atención de Violencia contra las Mujeres, Capítulo 02, Servicio Nacional de la Mujer y la Equidad de Género, de la Partida 27, del Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género (Glosa Impugnada sobre Atención Víctimas VIF).

Igualmente, la decisión fue acordada con el voto en contra del Ministro García y de la Ministra Silva, quienes estuvieron por acoger parcialmente el requerimiento, rechazando la inconstitucionalidad de la Glosa 15, sobre proyectos habitacionales, por no considerar que modifica normas permanentes; la Glosa 2 sobre Bono de inclusión curricular de Chiloé, ya que ésta no infringe la iniciativa exclusiva del ley, no vulnera las ideas matrices; y la Glosa 13, sobre atención a víctimas de VIF y Glosa 11, porcentaje de asignación presupuestaria del Fondo Solidario de Elección de Vivienda, toda vez que ninguna de ella infringe la iniciativa exclusiva de ley.

El Ministro Romero, estuvo por acoger parcialmente el requerimiento, únicamente por sus propios argumentos que indica en la sentencia para acoger y rechazar, respectivamente las alegaciones de inconstitucionalidad de las glosas impugnadas.

Por último, el Ministro Pica, estuvo por rechazar en general el requerimiento, en sus diferentes capítulos, declarando únicamente la inconstitucionalidad del quorum especial de 2/3 del Consejo Regional que se exige para la reducción del presupuesto de la región y la determinación del monto de 100 mil pesos reajustables del bono de manipuladoras de alimentos en zonas extremas.

 

Vea texto íntegro del requerimiento y de la sentencia, Rol N° 9869-20.

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