El Tribunal Constitucional acogió, por unanimidad, un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Cristián Warner que impugnó el artículo 17 inciso primero de la Ley N° 18.556, Orgánica Constitucional sobre Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral, en virtud del cual y para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 16 N°2 de la Constitución -que suspende el derecho a sufragio de quien sea acusado por delito que merezca pena aflictiva- establece que, dentro de los primeros días de cada mes, los Juzgados de Garantía deben comunicar a dicho Servicio las personas que, en el mes anterior, han sido objeto de acusación.
Cabe señalar que la Magistratura Constitucional había anunciado hace unos días -mediante un comunicado- que acogió la impugnación y que ofició al Servicio Electoral a efectos de que se abstenga de aplicar la orden recibida del Octavo Juzgado de Garantía de Santiago, de suspender el derecho a sufragio del requirente.
Análoga impugnación, además, fue deducida por Marco Marcos Enríquez Ominami (Rol Nº11.359), quien durante la tramitación del requerimiento solicitó a la Magistratura Constitucional que en ejercicio de la facultad que le otorga su ley orgánica, oficie al SERVEL a fin que de alce a su respecto la suspensión de su derecho a sufragio, a lo que se accedió.
La gestión pendiente en que incide el requerimiento de inaplicabilidad cuya sentencia se ha dado a conocer, se sigue ante el 8° Juzgado de Garantía de Santiago. En ella el requirente está acusado y el Tribunal, de oficio, ordenó suspender su derecho a sufragio por la causal prevista en el artículo 16, Nº2, de la Constitución, esto es, por encontrarse acusado por delito que merece pena aflictiva, remitiendo la acusación al Servicio Electoral sin que, en el proceso mismo, el Ministerio Público haya solicitado la suspensión de su derecho a sufragio y que, consecuencialmente, un Tribunal de la República haya autorizado previamente dicha suspensión.
El precepto legal impugnado, que no podrá ser aplicado en la gestión pendiente, señala:
“Artículo 17.- Dentro de los cinco primeros días de cada mes, los Juzgados de Garantía deberán comunicar al Servicio Electoral las personas que, en el mes anterior, hayan sido acusadas por delito que merezca pena aflictiva o por delito que la ley califique como conducta terrorista”.
En un primer apartado, el fallo discurre sobre el derecho a sufragio, la suspensión y su eficacia legal.
Refiere que “Chile es una república democrática”, que la Constitución señala que son ciudadanos los chilenos que hayan cumplido 18 años de edad y que no hayan sido condenados a pena aflictiva, que la calidad de ciudadano otorga los derechos de sufragio, de optar a cargos de elección popular y los demás que la Constitución o la ley confieran, y que tratándose de los chilenos a que se refieren los números 2º y 4º del artículo 10, el ejercicio de los derechos que les confiere la ciudadanía estará sujeto a que hubieren estado avecindados en Chile por más de un año” y en el caso de “los extranjeros avecindados en Chile por más de cinco años, y que cumplan con los requisitos señalados en el inciso primero del artículo 13, podrán ejercer el derecho de sufragio en los casos y formas que determine la ley”. Puntualiza que en las votaciones populares el sufragio será personal, igualitario, secreto y voluntario, y que sólo pueden convocarse para las elecciones y plebiscitos expresamente previstos en la Constitución, y que ese derecho puede ser también ejercido por los ciudadanos que se encuentren fuera del país en las elecciones primarias presidenciales y de Presidente de la República, así como en los plebiscitos nacionales.
Enseguida, que la Constitución contempla los únicos casos en que se suspende el derecho a sufragio: Por interdicción en caso de demencia, por hallarse la persona acusada por delito que merezca pena aflictiva o por delito que la ley califique como conducta terrorista y por haber sido sancionado por el Tribunal Constitucional en conformidad al artículo 19 N° 15° inciso séptimo.
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Respecto de esta disposición, señala que encuentra sus antecedentes en la Constitución de 1822 (hallarse procesado criminalmente), lo que reiteró la Constitución de 1823. Luego, en la Constitución de 1833, se estableció que concurría la causal cuando la persona se encontrara procesada, pero como reo de delito que mereciera pena aflictiva o infamante y, más aún, la Ley Electoral de 1874 acotó que se debía tratar de delitos comunes, citando a Jorge Huneeus, y que la Constitución de 1925 dispuso que lo que se suspendía no era la ciudadanía, sino el derecho a sufragio tanto por ineptitud física o mental que impida obrar libre y reflexivamente como “por hallarse el ciudadano procesado como reo de delito que merezca pena aflictiva”.
La actual Constitución, en su texto original, prosigue el fallo, contempló, entre las causales de suspensión del derecho a sufragio, que la persona se encontrara procesada por delito que mereciera pena aflictiva, lo que con motivo de la reforma introducida mediante el Código Procesal Penal llevó a modificar el texto constitucional en 2005. Los antecedentes de esta reforma a la Carta Fundamental revelan que se propuso aplicar la causal de suspensión del derecho a sufragio a quien estuviera sujeto a prisión preventiva, precisamente, para adecuar el texto constitucional a la reforma procesal penal, pero el Presidente de la República formuló una observación tendiente a reemplazar dicha expresión por acusado. Ahora bien y en el nivel legislativo, para dar eficacia a la suspensión del derecho a sufragio dispuesta por la Constitución, en el caso de las personas acusadas, se dictó el artículo impugnado.
Enseguida, el fallo cita la opinión de los Ministros Sergio Muñoz, Margarita Herreros, Pedro Pierry y Haroldo Brito, a la sazón integrantes del TRICEL, quienes manifestaron que la suspensión del derecho de sufragio entra en derecha contradicción con la presunción de inocencia, máxime si la acusación es sostenida por un órgano administrativo o por un particular y el Juez de Garantía sólo efectúa a su respecto un análisis formal, en circunstancias que la suspensión del derecho a sufragio -derecho fundamental- se debe fundar en la existencia de una condena firme y ejecutoriada que conlleve la pérdida del derecho como sanción ante la culpabilidad del sujeto y no como consecuencia de un acto procesal.
Luego, la sentencia formula consideraciones en torno a la presunción de inocencia y cita lo que razonó en Rol N° 6.885 (c. 22°). Asimismo, que en control preventivo del precepto legal impugnado éste se declaró conforme a la Constitución “en el entendido de que las personas a que alude dicha disposición son aquellas respecto de las cuales, en conformidad a la legislación actualmente aplicable y en vigor, existe un auto de apertura del juicio oral firme o ejecutoriado, por los delitos que allí se indican” (c. 33°, Rol N° 2.152).
En un segundo apartado que titula “Interpretación sistemática”, la Magistratura Constitucional previene que, para la acertada resolución de la inaplicabilidad deducida, no es suficiente constreñir el examen de la norma objetada a contrastarla sólo con el artículo 16 N°2 de la Constitución. Ello importaría un examen incompleto, pues implicaría omitir interpretar de un modo sistemático el orden constitucional. Para justificarlo cita a Eugenio Valenzuela Somarriva (Criterios de Hermenéutica Constitucional Aplicados por el Tribunal Constitucional); lo razonado en la sentencia Rol N°2, el 25 de enero de 1972, y el considerando 2º del Rol N°8.855.
Por lo anterior concluye que no basta solo contrastar el precepto legal impugnado con lo dispuesto en la Constitución, ya que por tratarse de la suspensión de un derecho que ella misma reconoce, derivada de una actuación realizada por el Ministerio Público en el marco de un proceso penal, es menester considerar también lo dispuesto en el artículo 83 inciso 3º de la Carta Fundamental, pues allí se establece que “las actuaciones que priven al imputado o a terceros del ejercicio de los derechos que esta Constitución asegura, o lo restrinjan o perturben, requerirán de aprobación judicial previa”.
Así como la interpretación sistemática, prosigue el fallo, ha sido constante en la jurisprudencia de esta Magistratura, también lo ha sido la comprensión acerca de la regla recién transcrita y su ubicación dentro del ordenamiento constitucional, como lo puntualizó en el Rol N° 6.735 (c. 13°). Siendo así, el efecto que se establece en el artículo 16 N°2 de la Constitución, como consecuencia de la acusación, en cuanto provoca la suspensión del derecho a sufragio, no puede aislarse de otras disposiciones de la Carta Fundamental que configuran garantías ineludibles para el imputado, a partir del derecho a un procedimiento racional y justo y a la regla que limita la actuación del Ministerio Público, la cual no puede quedar reducida, como también podría sostenerse, de nuevo a partir de una interpretación aislada o carente de sistematización dentro de la preceptiva contenida en la Carta Fundamental, que sólo alcanza a las actuaciones vinculadas con órdenes impartidas a la policía durante la investigación, en circunstancias que el Ministerio Público no puede ejercer funciones jurisdiccionales, dentro de cuya esfera se encuentra la privación, restricción o perturbación de derechos, como el de sufragio y sin que, por tratarse de un proceso penal, sea constitucionalmente admisible reducirla solo para cautelar garantías judiciales o de orden procesal, excluyendo los demás derechos que la Carta Fundamental asegura.
Por lo anterior, la sola acusación no goza de la suficiencia jurídica que permita cumplir el estándar constitucional, de tal manera que, al menos, es menester llevar a cabo actuaciones procesales posteriores a su presentación donde deberá intervenir el Juez de Garantía, como lo contemplan los artículos 260 y siguientes del Código Procesal Penal que, entre otras materias, exigen que ese Magistrado ordene la notificación de la acusación a todos los intervinientes y cite a la audiencia de preparación del juicio oral y confieren al acusado, hasta la víspera del inicio de esa audiencia, por escrito, o al comienzo de ella, verbalmente, el derecho de señalar los vicios formales de que adoleciere el escrito de acusación, requiriendo su corrección o deducir excepciones de previo y especial pronunciamiento -como la litis pendencia, la cosa juzgada, la falta de autorización para proceder criminalmente, cuando la Constitución o la ley lo exijan o, incluso, la extinción de la responsabilidad penal-, así como también puede exponer los argumentos de defensa que considere necesarios. Más todavía, el artículo 270 de dicho Código autoriza al juez para ordenar que los vicios formales sean subsanados, sin suspender la audiencia de preparación de juicio oral, si es posible, o disponer su suspensión por el período necesario para la corrección del procedimiento y, si el Ministerio Público no da cumplimiento a ello oportunamente, debe decretar el sobreseimiento definitivo, a menos que exista querellante particular que haya deducido acusación o se haya adherido a la del fiscal, continuando el procedimiento sólo con él.
Sigue razonado la Magistratura Constitucional, que la intervención judicial, conforme a éstas y otras disposiciones legales, va dotando a la acusación de un estándar de suficiencia procesal que permiten sustentar en ella un efecto de la envergadura de la suspensión del derecho a sufragio tanto por su función decisiva en el régimen democrático cuanto para evitar que se pueda emplear con finalidades políticas absolutamente inconciliables con el Estado de Derecho y el régimen democrático.
Connota que lo regulado en el artículo 16 de la Carta Fundamental es la suspensión del ejercicio de un derecho constitucionalmente reconocido en su artículo 13 y no de cualquiera, sino que del derecho a sufragio, y que desde esta perspectiva, tal suspensión consiste en que se impide del todo, temporalmente, ese ejercicio, lo cual sólo se admite en la Constitución en ciertos estados de excepción constitucional y tratándose del derecho a sufragio, en los casos taxativamente señalados en el artículo 16, pues ni siquiera el legislador podría disponerlo, desde que su competencia solo alcanza para complementarlos, regularlos y limitarlos, mas no para suspender su ejercicio. La reforma constitucional de 1997 que incorporó al Ministerio Público a la Carta Fundamental, da cuenta, además, que se cambió la expresión “perturbar o vulnerar” los derechos por la de “privar, restringir o perturbar” con finalidad que el texto sea armónico con lo preceptuado por el número 16° del artículo 19 de la Constitución.
En suma, tratándose del derecho a sufragio, dicha suspensión sólo puede mantenerse mientras persista la interdicción por demencia, judicialmente constatada, en tanto se encuentre vigente la acusación, desde que quede a firme el auto de apertura de juicio oral, o estando en ejecución la sentencia pronunciada por el Tribunal Constitucional. La suspensión es excepcional y la preceptiva que la contiene debe aplicarse bajo estrictas reglas de interpretación, rigurosa implementación e indiscutible sustento jurídico, puesto que, en los tres casos, aunque conforme a procedimientos y ante Magistraturas diversas, se encuentra siempre sometida a decisión o control jurisdiccional.
En un tercer apartado el fallo examina el Derecho Internacional, sin antes aclarar que no todos los Ministros se aproximan de igual manera a la comprensión jurídica acerca de las disposiciones de Derecho Internacional.
Refieren que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido la relevancia del derecho a voto, en los casos “Yatama vs. Nicaragua” y “López Mendoza vs. Venezuela”, que en lo pertinente citan. Y afirman que la determinación contenida en el artículo 16 de la Constitución, en principio, contiene supuestos que cumplen con el estándar contemplado en la Convención Americana (art. 23 párrafo 2°).
En el caso de la primera causal, por razones de capacidad mental. En la segunda, en lo relativo al acusado por delito que la ley califique como conducta terrorista, es menester considerar que esa especie de delito merece pena aflictiva en la legislación vigente, pero, además, se sostiene en el severo reproche constitucional, desde las Bases de la Institucionalidad en el artículo 9°, donde se lo considera por esencia, esto es, siempre y sin excepción, contrario a los derechos humanos, habilitando expresamente al legislador para imponer otras inhabilidades o de las que por mayor tiempo establezca la ley. Y, en la tercera causal, mediante la sentencia de esta Magistratura luego del debido proceso legalmente tramitado.
Luego, reiteran que en relación con la causal de suspensión del derecho a sufragio no basta la sola acusación fiscal para que pueda concretarse, pues al menos requiere que el auto de apertura de juicio oral se encuentre firme, lo cual exige intervención judicial. De allí que, por la naturaleza y trascendencia del derecho a sufragio en el régimen democrático, el legislador, en el desarrollo regulatorio del artículo 16 N°2 de la Constitución, debe preservar que su suspensión sea radicalmente compatible con el respeto de los derechos fundamentales, especialmente en su esencia y sin imponer, condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio, respecto de quienes son acusados en un proceso penal.
Finalmente, examina los contornos de la gestión pendiente y concluye que la aplicación del procedimiento de comunicación contemplado en el artículo 17 inciso primero, para dar eficacia al artículo 16 N°2 de la Constitución, importa la suspensión en el ejercicio de un derecho que ella establece en su artículo 13, sin que esa suspensión haya sido requerida por el Ente Persecutor ni se haya adoptado una resolución judicial ordenándola o disponiéndola, sino que sencillamente se informó al Servicio Electoral el hecho de hallarse el requirente acusado por delito que merece pena aflictiva, en cumplimiento del precepto legal impugnado, lo cual exige su inaplicabilidad. Máxime si, en la gestión pendiente, requerida la cautela de garantía al Juez, la rechazó sobre la base de una comprensión estricta del artículo 10 del Código Procesal Penal que le confiere competencia para cautelar los derechos que le otorgan las garantías judiciales, sin perjuicio que el artículo 14 inciso segundo letra a) del Código Orgánico de Tribunales señala que le corresponde “asegurar los derechos del imputado y demás intervinientes en el proceso penal, de acuerdo a la ley procesal penal”.
En definitiva, la Magistratura Constitucional resuelve que la aplicación, en la gestión pendiente, del artículo 17 inciso primero, sin consideración al contexto sistemático de la Carta Fundamental, especialmente sus artículos 83 inciso tercero y 19 N°3 inciso sexto, sino sólo como un mecanismo automático y meramente formal para dar eficacia a su artículo 16 N° 2° y, además, olvidando lo fallado en el Rol N°2.152, produce resultados contrarios a la Constitución por lo que procede declarar su inaplicabilidad.
El Ministro Rodrigo Pica concurre a lo resuelto teniendo además presente que, en cuanto a la afectación de derechos políticos deben tenerse presente los estándares determinados por el derecho internacional de los derechos humanos. En tal sentido, observa que se ha resuelto que el artículo 23 de la Convención Americana reconoce derechos de los ciudadanos que tienen una dimensión individual y colectiva, pues protegen tanto aquellas personas que participen como candidatos como a sus electores, y cita al efecto diversos pronunciamientos. Dicho estándar determina que la afectación de derechos políticos ha de verificarse por resolución judicial, debidamente fundada, en un proceso penal, como consecuencia del mismo, y con el respeto de todas las “garantías judiciales”.
Refiere enseguida que en el caso concreto se observa la afectación del derecho al sufragio, activo y pasivo, mediante un simple oficio que obedece a un efecto inmediato de un acto unilateral de imputación por parte del órgano persecutor, el cual no ejerce ni puede ejercer funciones jurisdiccionales, carácter que el artículo 23 de la Convención Americana exige al órgano estatal para poder determinar afectaciones a derechos políticos.
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A este respecto, señala, que la acusación es un acto unilateral del Ministerio Público, no un acto jurisdiccional, y que está sujeto a control del tribunal solamente en cuanto a los requisitos formales, por lo que el órgano jurisdiccional que la “recibe” no tiene potestades de control de razonabilidad, arbitrariedad ni mérito sustantivo de la imputación acusatoria para poder determinar si le da curso o no, es decir, no existe jurisdicción de control de imputación. Tampoco tiene entonces el tribunal que recibe la acusación atribuciones para determinar discusión, graduación ni intensidad de sus efectos jurídicos, entre los que se encuentra la suspensión del sufragio, todo lo cual configura un déficit en el estándar de garantía de derechos.
En el caso concreto el precepto cuestionado se aplica de manera mecánica afectando derechos políticos, sin discusión, sin audiencia, sin defensa sobre el tema y sin una posible oposición, por medio de una simple comunicación administrativa, oficio enviado por el ministro de fe del tribunal que da trámite al libelo acusatorio presentado por el ente persecutor.
Cita luego el entendido de constitucionalidad que se emitió respecto del precepto cuestionado en sede de control preventivo y abstracto (Rol N°2152, c.33), oportunidad en que se precisó que el auto de apertura del juicio oral debe encontrarse “firme o ejecutoriado”, aunque debe tenerse presente, señala, que si bien la dictación del auto de apertura de juicio oral ya implica el ejercicio de atribuciones jurisdiccionales, no aparece contemplada atribución judicial alguna que permita a la defensa discutir la procedencia ni la juridicidad de la afectación del derecho a sufragio como efecto inmediato del acto unilateral de imputación del ente persecutor.
Considera imprescindible tener presente los estándares interamericanos que cita y la necesidad de adecuar a ellos el derecho nacional para evitar conflictos que eventualmente deriven en responsabilidad internacional.
Finaliza señalando que una lectura integral de la Constitución denota que ni el sufragio ni derecho fundamental alguno pueden ser afectados legítimamente en un proceso penal si no concurre el ejercicio de las atribuciones de control y aprobación previa en sede jurisdiccional de cautela que el artículo 83 exige, lo que supone necesariamente resolución judicial, que presupone conocer y oír defensa antes de resolver, además de ponderar, razonar, justificar y concluir al adjudicar, nada de lo cual se encuentra contemplado en el precepto cuestionado, vulnerándose el artículo 83 de la Constitución y consecuencialmente el derecho a defensa jurídica, al ser imposible discutir ni defenderse sobre la orden de suspensión del sufragio, que se configura como efecto inmediato de la acusación, ejecutándose mediante el envío de un oficio.
Vea texto del requerimiento, del expediente Rol N°10.006-20, del expediente Rol N°11.359-21 y de la sentencia.