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Con voto en contra.

TC acoge inaplicabilidad que impugnó normas de la Ley de Transparencia por ampliar el marco constitucional de la publicidad aplicable a la Administración del Estado

Tenor de los artículos 5 y 10 de la Ley N° 20.285 hacen pública toda información que obre en poder de los órganos estatales, sea que esté o no relacionada con su actuar y funciones.

30 de noviembre de 2021

El Tribunal Constitucional acogió el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 5°, inciso primero, en la frase “los documentos que le sirvan de sustento o complemento directo esencial” e inciso segundo, y artículo 10, inciso segundo, en la frase “así como a toda información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga”, de la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública

Los preceptos legales impugnados establecen:

“Art. 5°- En virtud del principio de transparencia de la función pública, los actos y resoluciones de los órganos de la Administración del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, y los procedimientos que se utilicen para su dictación, son públicos, salvo las excepciones que establece esta ley y las previstas en otras leyes de quórum calificado.

Asimismo, es pública la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas”.

“Art. 10.- Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier órgano de la Administración del Estado, en la forma y condiciones que establece esta ley.

El acceso a la información comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga, salvo las excepciones legales”.

La gestión pendiente en que incide el requerimiento consiste en una solicitud de acceso a información formulada por un particular a SERNAPESCA, requiriendo: “Cantidad y clase de antibióticos utilizados durante el año 2018 (en toneladas)” y “Biomasa total al final del ciclo productivo finalizado y cosechado durante 2018 (en toneladas)”. SERNAPESCA, denegó parcialmente el acceso a la información solicitada, fundando la negativa en que los antecedentes solicitados se refieren a documentos cuya entrega podría eventualmente afectar derechos de terceros, de conformidad al artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia.

El solicitante de información dedujo amparo a su derecho de acceso a la información ante el Consejo para la Transparencia, el cual lo acogió, ordenando la entrega de la información solicitada. La requirente, empresa del rubro acuícola, presentó un reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones de Puerto Montt, el que esgrime como gestión pendiente para el presente requerimiento de inaplicabilidad.

La Magistratura Constitucional, invocando una serie de precedentes sobre la materia, razona en su fallo que a partir del tenor del artículo 8°, inciso 2°, de la Carta Fundamental, aquel “no hace público todo lo que el Estado tenga o posea, sino sólo los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y procedimientos que utilicen”. En otros términos, son públicos sólo ciertos aspectos de la actuación administrativa: los actos y resoluciones, sus fundamentos y los procedimientos que utilicen.

Aludiendo a la historia legislativa del artículo 8 de la Constitución, sostuvo que los conceptos utilizados en su formulación apuntan precisamente a restringir el acceso a la información que las empresas privadas sujetas a fiscalización de la Administración del Estado entreguen a las entidades que las controlan.

Seguidamente, señala que el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución, reconoce como una excepción a la publicidad la afectación de los derechos de las personas de manera genérica, sin listarlos y sin referirse a ellos como derechos constitucionales. Por su parte, el artículo 21, N° 2, de la Ley de Transparencia complementa la norma constitucional en el entendido que dicho límite se configura cuando la publicidad, comunicación o conocimiento “afecte los derechos de las personas, particularmente tratándose de su seguridad, su salud, la esfera de su vida privada o derechos de carácter comercial o económico”. De esta forma, cuando el legislador califica ciertos antecedentes como secretos o reservados, siendo claro al respecto, como lo es en el referido artículo 21, N° 2, no caben interpretaciones administrativas respecto de su alcance.

Agrega que en su jurisprudencia ha entendido que el artículo 8° de la Constitución razona sobre la base de decisiones, por eso habla de “actos” y “resoluciones” y de lo que accede a éstas: “sus fundamentos” y “los procedimientos que utilicen”. En consecuencia, el mismo artículo 5°, inciso primero, de la Ley de Transparencia, cuando se refiere a los documentos no habla de cualquiera, sino de aquellos que sirven “de sustento o complemento directo y esencial” a tales actos y resoluciones. En cambio las expresiones “información elaborada con presupuesto público” o “información que obre en poder de los órganos de la Administración”, que se utilizan en su inciso segundo, no necesariamente tiene que ver con eso.

En virtud de lo expuesto, el Tribunal Constitucional argumenta que los preceptos impugnados amplían el objeto del acceso a la información vía Ley de Transparencia, porque lo separa completamente de si se trata de actos, resoluciones, fundamentos de éstos, o documentos que consten en un procedimiento administrativo, como es aludido por la Constitución. Así -continua en su fallo- resulta difícil imaginarse una información que no esté comprendida en alguna de las dos categorías que el precepto establece, porque la Administración o produce información o la posee a algún título. El punto es que toda ella sería pública, independientemente de si tiene o no relación con el comportamiento o las funciones del órgano de la Administración.

En consecuencia, el legislador no puede, bajo el riesgo de incurrir en una causal de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, establecer un marco regulatorio diverso o paralelo al dispuesto por la Constitución respecto de aquello que, con toda precisión, ha sido establecido como público por el Constituyente, conforme al artículo 8°, inciso 2°, del texto constitucional. Dicho vicio es el que precisamente se produce por aplicación de las normas impugnadas, ya que al contrastarse el alcance del precepto que sirve de parámetro constitucional en este proceso  y el tenor de las disposiciones impugnadas y su aplicación al caso concreto, se constata que en virtud de ellas se puede considerar como pública información que no lo es conforme al precepto constitucional, estableciendo las normas impugnadas un marco regulatorio paralelo al constitucionalmente establecido, trastocando así los precisos límites que el constituyente ha previsto al efecto.

El fallo fue acordado con el voto en contra de los ministros Sr. García, Sra. Silva y Sr. Pica, quienes fundaron su disidencia en el hecho que la ausencia de la voz “principio” en la Constitución no debería eludir que ello sea resorte de interpretación, porque la Carta Fundamental denomina principio expresamente a pocos conceptos, pero no es posible entender que sean los únicos que formen parte de nuestro ordenamiento. Sólo en la revisión de un puñado de las últimas sentencias es posible advertir que la jurisprudencia constitucional recurre permanentemente a una serie de principios que no son recogidos con esa voz en el texto constitucional.

Siendo la publicidad un principio propiamente tal, y atendido al carácter extensivo de los mismos, el artículo 5° de la Ley N° 20.285 no es más que una norma legal que desarrolla el contenido constitucional de éste. En este sentido, el artículo 8° de la Constitución no señala que “son públicos [sólo] los actos y resoluciones de los órganos del Estado”, por lo que es perfectamente posible que la ley amplíe la extensión de la publicidad. Concluye por tanto que la alegación del requirente respecto de que los artículos 5° y 10 de la Ley N° 20.285 infringirían el artículo 8° de la Constitución por “ir más allá” del texto constitucional, es incoherente con la consideración a la naturaleza de principio dicha norma.

En este sentido, precisa el voto disidente que el deber argumentativo, cuando se enfrenta un principio, no es sostener que éste va más allá de la Constitución sino que la contradice materialmente. En síntesis, el artículo 8° de la Constitución no es el techo normativo de la publicidad sino que es el principio donde comienza la regulación de la publicidad de los actos de la Administración del Estado.

El Ministro Sr. Pica previene que concurre al voto disidente haciendo presente que a partir del denominado principio preventivo en materia ambiental, el cuál puede sustentarse en los numerales 8° y 24° del artículo 19 de la Constitución, el medio ambiente es un objeto de conservación constitucional relevante que justifica el establecimiento de limitaciones específicas a otros derechos en función de su preservación. En consecuencia, la información requerida resulta relevante para el cuidado del medio ambiente y materializa el control social -ciudadano- respecto de los actos de la Administración.

Afirma que las causas que recaen en estas materias no deben ser vistas exclusivamente en la perspectiva de libertad de empresa, sino que también en perspectiva ambiental, en clave de sustentabilidad, explotación racional y cumplimiento de obligaciones de derecho internacional del mar, al amparo de la protección constitucional del medio ambiente, por la vía de regular la extracción sustentable de recursos.

Vea texto de la sentencia, del requerimiento y contenido del expediente Rol N° 10.382-21

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