Nuevas causas de nacionalidad española abren debate sobre igualdad y valor del voto

Fernández-Fontecha sostiene que las causas de concesión de la nacionalidad no pueden ser arbitrarias y deben apoyarse en un vínculo relevante y suficiente con el Estado. La reserva de ley contenida en el artículo 11, afirma, no habilita al legislador para establecer cualquier supuesto de adquisición.

El artículo 13 de la Constitución reserva ciertos derechos políticos a los españoles, mientras que el artículo 23 reconoce a los ciudadanos el derecho a participar en los asuntos públicos. Según el autor, ambas disposiciones deben interpretarse conjuntamente porque vinculan nacionalidad, condición de español, ciudadanía y sufragio.

El principio de “una persona, un voto”, añade, también podría verse afectado por una ampliación de las causas de adquisición de la nacionalidad que conceda automáticamente derecho a sufragio. La protección del voto no sólo consistiría en impedir exclusiones o restricciones indebidas, sino también en evitar normas que terminen dando un valor desigual a los votos.

Según esta tesis, incorporar nuevos electores sin una vinculación suficiente con el Estado afecta no sólo a quienes adquieren el derecho a sufragio, sino también al valor relativo del voto de quienes ya forman parte del cuerpo electoral, debido a la incidencia que ello produce en cada circunscripción.

Como apoyo, el texto recuerda la jurisprudencia de la Corte Suprema de Estados Unidos sobre igualdad electoral, especialmente Reynolds v. Sims, Baker v. Carr y Wesberry v. Sanders, que contribuyeron a consolidar el principio de “una persona, un voto”, además de Crawford v. Marion County Election Board, relativo a las cargas legítimas que pueden imponerse al ejercicio del sufragio.

En España, la Ley Orgánica del Régimen Electoral General dispone que pueden votar los españoles mayores de edad que no estén privados de ese derecho y exige la inscripción en el censo electoral vigente. Para las elecciones municipales, además, es necesario figurar inscrito en el Censo de Españoles Residentes en España.

El autor menciona también la Ley 40/2006, del Estatuto de la ciudadanía española en el exterior, que no fue modificada expresamente por la Ley 20/2022 pese a que, a su juicio, resulta relevante para entender las consecuencias de introducir nuevos supuestos de nacionalidad fuera del Código Civil.

La amplitud de las normas de remisión y la dispersión legislativa, sostiene, pueden generar casos en que la conexión con España sea débil. Salvo las causas legales expresas de exclusión, el derecho a votar queda automáticamente ligado a la condición de nacional español mayor de edad.

La Ley Orgánica 5/1985 establece que el censo electoral comprende a quienes reúnen las condiciones para ser electores y no están privados del sufragio. Incluye tanto a residentes en España como a residentes ausentes en el extranjero, sin que una misma persona pueda figurar simultáneamente en ambos registros.

La inscripción es obligatoria. En el caso de los residentes en España, corresponde a los ayuntamientos tramitarla de oficio, mientras que respecto de los españoles residentes en el extranjero esa función corresponde a las oficinas consulares y a las secciones consulares de las misiones diplomáticas.

Uno de los escenarios más problemáticos, según el artículo, aparece cuando una persona carece de toda relación efectiva con España y ese vínculo sólo se materializa al votar desde el extranjero. En ese supuesto, el sufragio puede descansar exclusivamente en una norma que reconoce la nacionalidad, pese a no existir una conexión territorial, familiar o histórica efectiva.

El análisis distingue también los casos en que la causa formal de nacionalidad combina distintos elementos, como la filiación y otros factores, sin exigir su concurrencia simultánea. Aquí ubica los supuestos en que una persona adquiere o recupera la nacionalidad a partir de la pérdida o renuncia sufrida previamente por un ascendiente.

En tales casos, la circunstancia que fundamenta la nueva nacionalidad —el exilio— no afecta directamente al beneficiario, sino a sus padres o abuelos. Por ello, el autor considera que debe analizarse desde la perspectiva de los derechos de quien sufrió directamente el exilio y perdió o renunció a la nacionalidad.

El primer supuesto de la Ley 20/2022 comprende precisamente a hijos o nietos de personas exiliadas por las causas previstas y que, como consecuencia de ello, perdieron o renunciaron a la nacionalidad española. La norma les permite optar por ella conforme al artículo 20 del Código Civil.

El segundo grupo incluye a hijos e hijas de mujeres españolas que perdieron su nacionalidad por casarse con extranjeros antes de la Constitución de 1978 y a los hijos mayores de edad de quienes obtuvieron la nacionalidad de origen mediante la Ley 20/2022 o la Ley 52/2007.

El autor cuestiona que la legislación no defina expresamente qué debe entenderse por exilio. Aunque exige que haya ocurrido por razones políticas, ideológicas, de creencia, orientación o identidad sexual y haya provocado la pérdida o renuncia de la nacionalidad, no fija fechas concretas ni precisa suficientemente las circunstancias de la salida de España o la relación causal entre el exilio y la pérdida de derechos. Ello produciría, a su juicio, un problema de vaguedad normativa.

También critica el posible alcance excesivo de la regulación, ya que algunos beneficiarios pueden poseer y ejercer la nacionalidad de otro Estado. La opción por una nueva nacionalidad incidiría entonces sobre una situación jurídica previa sometida a una legislación extranjera diferente.

Según el análisis, una relación basada esencialmente en la filiación puede atribuir la nacionalidad a personas que, precisamente como consecuencia del exilio de sus ascendientes, no son españolas y eventualmente no conservan hoy otro vínculo con España distinto de un antecedente histórico que, por sí mismo, no concedería derechos políticos.

Finalmente, el artículo examina la posible vulneración del principio de igualdad en relación con el derecho de sufragio y formula tres premisas: no debería concederse la nacionalidad sin una vinculación efectiva y genuina; no deberían imponerse cargas directas o indirectas al derecho a votar; y las normas electorales no deberían atribuir valores desiguales a los votos.

Como antecedente cita el caso Nottebohm, resuelto en 1955 por la Corte Internacional de Justicia, en el que se sostuvo que un Estado no está obligado a reconocer, para efectos de protección diplomática, una nacionalidad concedida por otro Estado cuando no existe un vínculo real, efectivo y genuino. Para el autor, esta doctrina demuestra la importancia histórica de exigir una conexión efectiva entre la persona y el Estado.

Desde esa perspectiva, sostiene que la nueva causa de opción establecida por la Ley 20/2022 podría generar problemas de igualdad porque beneficia a descendientes de personas exiliadas por determinadas causas expresamente señaladas, pero excluye a descendientes de quienes también debieron abandonar España por otras razones.

Si el fundamento principal de la norma es el exilio que produjo la pérdida o renuncia de la nacionalidad, diferenciar entre determinadas causas podría, según el autor, provocar un trato desigual tanto en el acceso a la nacionalidad como, posteriormente, al derecho de sufragio.

Añade que la igualdad electoral puede verse afectada no sólo por la dilución del voto dentro de una circunscripción, sino también por un reconocimiento desigual del propio derecho a votar. En ese caso, el problema no afectaría únicamente al artículo 23 de la Constitución, sino también al principio de igualdad de su artículo 14.

Finalmente, sostiene que las causas de nacionalidad que se alejan de criterios tradicionales, generales y abstractos, como filiación, nacimiento o residencia, pueden plantear problemas de constitucionalidad cuando exigen interpretaciones complejas o recurren a conceptos indeterminados.

En el caso de la Ley 20/2022, no basta con acreditar el exilio, sino que además debe establecerse que obedeció a alguna de las causas expresamente indicadas por la ley, circunstancia que, a juicio del autor, agrega un nuevo grado de vaguedad.

La cuestión constitucional de fondo consiste, en definitiva, en determinar si una nueva causa de adquisición de la nacionalidad que conduce directamente al reconocimiento del derecho de sufragio resulta compatible con los principios de igualdad y de voto igual consagrados en la Constitución española.