Artículos de Opinión

Acerca de las normas tributarias en las constituciones occidentales, análisis con ocasión de nuestro proceso constituyente.

En primer término hay que mencionar que el sistema tributario en su conjunto se ve influido por el sistema constitucional, dada que la Constitución ha de interpretarse y aplicarse de manera sistemática. En efecto, en los casos tributarios ventilados ante las Cortes de Apelaciones y Suprema y ante el Tribunal Constitucional se aplica una multiplicidad de normas, no sólo el artículo 19 Nº 20 de nuestra Constitución.

Un asunto usual en los debates constitucionales dice relación con la extensión del texto constitucional, acerca de si debe tratarse de una constitución amplia o una de contenido limitado, si debe incluir normas formales o normas materiales, y cuanto de lo uno y de lo otro. Esto también se discute hoy en Chile.

Entrando a nuestro asunto, en primer término hay que mencionar que el sistema tributario en su conjunto se ve influido por el sistema constitucional, dada que la Constitución ha de interpretarse y aplicarse de manera sistemática. En efecto, en los casos tributarios ventilados ante las Cortes de Apelaciones y Suprema y ante el Tribunal Constitucional se aplica una multiplicidad de normas, no sólo el artículo 19 Nº 20 de nuestra Constitución.

Teniendo presente lo anterior, en estas líneas nos referiremos a la inclusión de normas específicamente tributarias en las constituciones occidentales actuales. Por cierto, en este breve espacio sólo podremos mostrar una pincelada general de un tema bastante extenso y profundo.

Como es de público conocimiento, nuestra Constitución actual contiene muy pocas normas tributarias (referidas a ingresos tributarios) y financieras públicas (referidas a ingresos y gastos públicos). La disposición más destacada es el artículo 19 Nº20, citado, que incorpora, en su faz subjetiva, normas iusfundamentales y, en su faz objetiva, principios constitucionales tributarios, particularmente de reserva de ley tributaria, de igualdad ante la ley tributaria y de no confiscatoriedad del tributo.

En cuanto a los grandes valores del sistema constitucional chileno actual, nuestros artículos 1º y 5º inciso 2º constitucionales integran valores esenciales, entre ellos, los principios de dignidad humana, libertad (como gran principio general), igualdad (ante la ley, y también igualdad de oportunidades), servicialidad del estado, principio de subsidiariedad, bien común, y en general, los derechos fundamentales y los derechos humanos. Del mismo modo, las constituciones políticas occidentales manifiestan un fuerte compromiso con valores semejantes.

Hoy en día, hay algunas constituciones que suscriben un concepto más o menos amplio de desarrollo sustentable, más o menos vinculado al cuidado del medio ambiente (en efecto, el desarrollo sustentable es una idea mucho más amplio). Son los casos de Polonia, Portugal, Suecia, Suiza, Bolivia, Colombia, Ecuador, entre otros.

Por otro lado, diversas constituciones políticas incluyen clausulas relativas a la  justicia social, que tienen claro impacto en el sistema tributario, entre ellas: España (justicia, redistribución); Estonia (justicia social); Finlandia (justicia social); Italia (compromiso de reducción de los obstáculos económicos y sociales a la libertad e igualdad); Polonia (justicia social); Portugal (democracia económica, social y cultural; bienestar social y económico; justicia social); Argentina (equidad, solidaridad); Bolivia (justicia social, solidaridad, igualdad de oportunidades); Brasil (justicia social, solidaridad, erradicación de la pobreza y la marginación, reducción de las desigualdades sociales); Colombia (solidaridad, orden justo); Ecuador (erradicación de la pobreza; redistribución equitativa de los recursos y la riqueza, promoción del desarrollo equitativo y solidario); Guatemala (justicia social); México (justicia social); Canadá (promoción de igualdad de oportunidades).

Si bien es cierto el deber de contribuir a los gastos públicos, como fundamento de la tributación, se subentiende con la incorporación de reglas tributarias especialmente de reserva de ley, algunas constituciones han preferido incorporarlo expresamente, entre ellas, las de España (deber de contribuir), Francia («debe distribuirse equitativamente entre todos los ciudadanos…»), Italia («todos estarán obligados a concurrir a los gastos públicos…»), Polonia. En América se alude a ello en los casos de Bolivia, Guatemala Ecuador y México, mientras Argentina lo reconoce mediante la incorporación expresa a la Constitución de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, que en su Artículo XXXVI lo menciona.

Por cierto, las constituciones occidentales incorporan de manera general los principios de reserva de ley tributaria, de igualdad ante la ley tributaria y de no confiscatoriedad del tributo. Sin embargo, hay menciones particulares de interés. Por ejemplo, diversas constituciones hacen referencia a los impuestos, las contribuciones, los gravámenes (como otras clases de cargas pecuniarias exigidas por ley), las tasas, los derechos, los pagos de seguros obligatorios e incluso los tributos parafiscales y los monopolios fiscales (Alemania, Estonia, Lituania, Noruega, Polonia, Bolivia, Colombia, Ecuador, México, Panamá, Perú, Uruguay, etc.). Asimismo, existe un variado tratamiento constitucional de los elementos del tributo, en algunos casos con bastantes detalles (Brasil, Bolivia, Colombia, Guatemala, Suiza, Sudáfrica, etc.)

Respecto de otros principios tributarios, algunas constituciones mencionan (bajo diferentes reglas especificas) la capacidad contributiva o capacidad económica (España, Francia, Italia, Suiza, Brasil, Bolivia, Guatemala, etc.); eficiencia, simplicidad, equidad (Colombia, Ecuador); no retroactividad de la ley tributaria (Suecia, Colombia, México); buena fe (Suiza).

También las Constituciones se hacen cargo del reparto de competencias entre las  unidades territoriales subnacionales y el poder central, en los estados confederados, federales o descentralizados (Canadá, Australia, Suiza, Argentina, Brasil, Bolivia, etc.). Dadas las diversas tradiciones políticas, se consagran diversas reglas. Suelen presentarse normas sobre potestades tributarias (para el establecimiento de impuestos) y otras relativas a gestión de impuestos (para la recolección de impuestos), sobre redistribución de ingresos tributarios, y otras relacionadas a gastos de los ingresos tributarios. Obviamente se trata de muchos y diversos asuntos. Estas normas varían de acuerdo se trate de estados federales o con otras formas de descentralización (España e Italia difieren de Alemania o Australia, por ejemplo), tratándose a los municipios con reglas propias por constituir una realidad institucional independiente de las formas de Estado. En los casos en que las constituciones incorporan y coordinan potestades tributarias multinivel (federación o unión, estados o provincias o cantones, municipios), debe determinarse los tipos de impuestos de cada nivel o los hechos imponibles susceptibles de ser usados en las regulaciones tributarias de cada nivel, manteniéndose en general un cierto control o arbitraje en el nivel de la confederación o unión (obviamente, las constituciones varían enormemente respecto de sus reglas, en estas materias).

No podemos continuar detallando estos asuntos, lo que esperamos mostrar en otro lugar con la extensión que se merece (la que, en todo caso, nunca será suficiente). Pero lo expresado muestra la compleja tarea a que está abocada la Convención Constitucional en nuestro país. (Santiago, 21 septiembre 2021)

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