Artículos de Opinión

Justicia de policía local y Ley 21.394 que busca enfrentar la situación judicial postpandemia: Entre la norma y la realidad.

El objeto de este comentario, es referirme a las modificaciones introducidas por la citada ley al procedimiento de policía local, destacando el esfuerzo del legislador por actualizar la normativa, conforme a las modernas técnicas procesales y el uso de Tecnologías de las Información y Comunicación (en adelante Tics), pero desconociendo las realidades y asimetrías de la justicia local, sin perjuicio de ello, destaco lo positivo de las modificaciones permanentes y transitorias que se introducen, con miras a modernizar el procedimiento y hacer más eficiente el acceso a la justicia local.

En notas anteriores, hemos comentado sobre el proyecto de ley que dispone audiencias telemáticas en sede de Policía Local (Boletín N° 13.691-07) y también Notas al Proyecto contenido en el Boletín Nro. 13752-07, que dio lugar a la Ley Nº 21.394, publicada en el Diario Oficial, con fecha 01 de diciembre de 2021, que introduce reformas al sistema de justicia para enfrentar la situación luego del estado de excepción constitucional de catástrofe por calamidad pública, en especial, en lo relativo al procedimiento ante los Juzgados de Policía Local (en adelante LPJPL).

El objeto de este comentario, es referirme a las modificaciones introducidas por la citada ley al procedimiento de policía local, destacando el esfuerzo del legislador por actualizar la normativa, conforme a las modernas técnicas procesales y el uso de Tecnologías de las Información y Comunicación (en adelante Tics), pero desconociendo las realidades y asimetrías de la justicia local, sin perjuicio de ello, destaco lo positivo de las modificaciones permanentes y transitorias que se introducen, con miras a modernizar el procedimiento y hacer más eficiente el acceso a la justicia local.

Las modificaciones introducidas contienen dos tipos de reformas, que se pueden clasificar en:

1) Reforma transitoria (artículo decimoséptimo), por la cual y transcurridos diez días desde la publicación de la ley, y por el lapso de un año, deberán “funcionar de manera excepcional privilegiando las vías remotas, en la medida en que cuenten con medios para hacerlo, como la forma regular y ordinaria en que debe prestarse el servicio judicial, reduciendo al mínimo las ocasiones de contacto presencial a través del uso de las tecnologías disponibles”; con lo cual, se extiende la breve norma del artículo 10, de la Ley N° 21.226, que permitía a los tribunales proceder de forma remota, es decir, la disposición transitoria prolonga la vigencia de esta forma de organización jurisdiccional y de atención judicial, no sólo a audiencias telemáticas (cuya regulación se encuentra en la misma norma, pero de manera más completa que la anterior), sino a cualquier forma de aplicación de tecnologías que permitan “propender a la continuidad del servicio judicial, resguardando la vida y la salud de las personas”, tanto en la prestación del servicio judicial como en la organización interna del tribunal, tales como, medios electrónicos de notificación, expedientes digitalizados, y, en general, el uso de Tics en los asuntos judiciales locales.

Y, para los efectos de las audiencias telemáticas y actuaciones remotas, la norma impone la obligación de que el juzgado de policía local respectivo, “en el término de veinte días corridos desde la entrada en vigencia de la ley” regule “de forma general y objetiva el procedimiento tendiente a preparar y coordinar el trabajo remoto y la realización de audiencias por videoconferencia”, es decir, elaborar un Plan, Protocolo o Instructivo de Audiencias Telemáticas y actuaciones remotas que contenga, al menos: 1) Definiciones técnicas; 2) Tipos de actuaciones a verificar mediante sistemas remotos; 3) Medios telemáticos y digitales disponibles en el juzgado de policía local; 4) Preparación y desarrollo de la audiencia y/o comparendo ; 5) Normas para el correcto desarrollo de la audiencia; 6) Formatos de actas; 7) Manual sencillo y claro de conexión a la audiencia telemática. Además, dicho Protocolo o Manual, junto con estar redactado en lenguaje claro y sencillo, debería estar publicado y/o adjuntarse a la resolución respectiva, de manera de facilitar el uso de los medios telemáticos.

2) Reformas permanentes, que en sede local son de dos tipos, en cuanto a su vigencia: i) Reformas permanentes de inmediata aplicación, que son las contenidas en el artículo 9, numerales 1 y 3; y ii) Reformas permanentes de aplicación diferida, pues el numeral 2, del artículo 9, comenzará a regir concluida la vigencia del artículo decimoséptimo transitorio, es decir, dentro del plazo de un año y 10 días desde la publicación de la ley comentada.

Los fundamentos esenciales de la nueva normativa dicen relación con ciertos presupuestos de fondo, que permiten darle sustento a las modificaciones, como: i) Limitar la presencia física de personas por motivos sanitarios, disponiendo audiencias por vía remota en la medida en que se cuenten con los medios para ello; y ii) Optimizar los procesos para enfrentar la sobrecarga de trabajo, con modificaciones que se introducen al Código de Procedimiento Civil y a la Ley N° 18.287, sobre procedimiento ante los Juzgados de Policía Local.

Entonces, revisemos las modificaciones, en el mismo orden de su vigencia, para un mejor orden de ideas, así:

a) En cuanto a la reforma transitoria, contenida en el artículo decimoséptimo, ubicado en las disposiciones transitorias, ya hemos indicado a que se extiende y su procedibilidad. Destacamos la técnica legislativa empleada en esta norma, pues permitirá una mejor aplicación de las audiencias telemáticas y de los medios remotos, por sobre la regulación contenida en el artículo 9, numeral 2, dado que no impone tantas exigencias para su aplicación práctica, ya que podrá disponerse que las audiencias puedan ser realizadas por vía remota mediante videoconferencia, es decir, en la medida que el tribunal cuente con los medios para ello, pero que “la disponibilidad y correcto funcionamiento de los medios tecnológicos de las partes que comparezcan remotamente en dependencias ajenas al tribunal será de su responsabilidad” y, para el caso de mal funcionamiento la parte, podrá alegar entorpecimiento, que será tramitado como incidente, que en caso de ser acogido procederá a fijar un nuevo día y hora para la continuación de dicha audiencia, sin perder lo obrado, velando el tribunal, en la continuación de la audiencia por la igualdad de las partes en el ejercicio de sus derechos, constituyéndose esta garantía del debido proceso, por primera vez, en un principio de manera expresa en la LPJPL.

b) En cuanto a las reformas permanentes. Al respecto vamos a distinguir no solo las reformas directas a la Ley N° 18.287 (PJPL), sino a aquellas reformas que indirectamente podrían tener incidencia en dicho procedimiento, así:

b.1) Reforma de incidencia indirecta. De la serie de propuestas, que fueron objeto de discusión y que podría incidir en sede de justicia local, es el artículo 3 bis, el que introduce al Código de Procedimiento Civil el “deber de los abogados, de los funcionarios de la administración de justicia y de los jueces, promover el empleo de métodos autocompositivos de resolución de conflictos, como la conciliación, la mediación y los que en el futuro se regulen. Estos métodos no podrán restringir, sustituir o impedir la garantía de tutela jurisdiccional”, que podría tener incidencia indirecta. Sin embargo, esta norma no viene acompañada, en la justicia de policía local, con un instrumento que permita hacer frente al mandato contenido y de aplicación supletoria, como por ejemplo, que la conciliación en estos casos produzca el efecto de poner término al procedimiento, incluso en los aspectos infraccionales, mediante el archivo de los antecedentes. Cuestión de toda relevancia, considerando que, tanto en procedimientos de accidentes de tránsito (en cualquier de sus variantes); en materias de protección a los derechos del consumidor, o en las otras materias, en las cuales los juzgados de policía local son competentes para conocer de acciones civiles, implican que el tribunal se encuentra en la obligación de dictar sentencia en los aspectos infraccionales, y muchas veces ocurre que, una vez arribada a la conciliación, los intervinientes se desentienden del procedimiento infraccional, razón por la cual, la norma finalmente no produce el efecto deseado, esto es, optimizar los procesos para enfrentar la sobrecarga de trabajo, por lo que hubiese resultado de relevancia haber derogado la parte final, del inciso primero, del artículo 11, de la LPJPL, que reza “producida la conciliación, la causa proseguirá su curso en lo infraccional”, para lograr la operatividad esperada en el manejo de causas.

b.2) Reformas de incidencia directa. Es decir, las modificaciones que se introducen en el artículo 9, en sus tres numerales, que como indicamos, tendrán vigencia diferida, así:

i) En materia de oficios entre instituciones y el Juzgado de Policía Local (Art.9 número 1). Se agrega al artículo 3, de la LPJPL, un inciso final, que indica: “los oficios, comunicados o exhortos entre Juzgados de Policía Local y los que éstos dirijan a una institución pública o privada requiriendo información relativa a una causa en actual tramitación, podrán enviarse por medios electrónicos, si los tuviere, caso en el cual la institución deberá contestar de la misma forma. Lo anterior, sin perjuicio de los convenios de interconexión de información que pudieren existir entre el Juzgado de Policía Local y la Institución respectiva ”; norma que permite dar cumplimiento al principio de interconexión entre instituciones del Estado y eliminar el formato papel para las diversas comunicaciones judiciales, agilizando el procedimiento mediante una comunicación electrónica, lo que constituye, una manifestación del artículo 16 bis, de la Ley N° 21.180, sobre transformación digital del Estado, referido al principio de cooperación, consistente en que los distintos órganos de la Administración del Estado deben cooperar efectivamente entre sí en la utilización de medios electrónicos.

ii) Derogación de la obligación de hacerse parte en segunda instancia (Art. 9 numeral 3). El legislador con la finalidad de equiparar la derogada norma del artículo 200, del Código de Procedimiento Civil, y la no existencia de dicha obligación en los diversos procedimientos reformados, ha derogado en el artículo 32, sus incisos tercero y cuarto, esto es la deserción del recurso de apelación si el apelante no se hace parte en el tribunal de segunda instancia.

iii) Audiencias Telemáticas (Art. 9 numeral 3). La modificación más trascendental, con vigencia diferencia en un año y diez días, de la entrada en vigencia, es la incorporación al artículo 7 de la LPJPL, de las audiencias telemáticas, norma que es del mismo tenor del nuevo artículo 77 bis, del Código de Procedimiento Civil, mediante la incorporación de varios incisos, que procederemos a revisar de forma independiente.

– Se incorpora un inciso 3, al artículo 7 de la LPJPL. La modificación permite que los “tribunales que cuenten con la tecnología necesaria podrán autorizar la comparecencia por vía remota mediante videoconferencia de cualquiera de las partes que así se lo solicite a la audiencia que se verifique presencialmente en el tribunal, si cuenta con los medios idóneos para ello y si dicha forma de comparecencia resultare eficaz y no causare indefensión”. Así, como lo hemos sostenido en un comentario a las notificaciones por vía electrónica en sede local, esta norma, incurre en el mismo error, en cuanto a designar a los intervinientes como partes, con lo cual pareciera que sólo puede utilizarse para audiencias telemáticas consistente en audiencias con contradictorio, por la expresión “partes”. Sin embargo, estimamos que, por indicar expresamente, que si el tribunal cuenta con los medios tecnológicos, podrá autorizarse la comparecencia por medios remotos, con lo cual estimamos que dicha norma debería ser de utilización amplia a todas las variantes del procedimiento ordinario, del título I, de la LPJPL, con la finalidad de entender de mejor forma la modificación introducida y lograr el efecto esperado por el legislador, cual es de mejorar el acceso a la justicia pudiendo ser aplicada, incluso, en las llamadas simples infracciones, en que el procedimiento se reduce a una citación, audiencia y sentencia inmediata.

– Continua la norma, con un nuevo inciso 4, que indica: “la parte interesada deberá solicitar comparecer por esta vía hasta dos días antes de la realización de la audiencia, ofreciendo algún medio de contacto, tales como número de teléfono o correo electrónico, a efectos de que el tribunal coordine la realización de la audiencia, solicitud que podrá realizar por el medio electrónico de que disponga el tribunal, de lo cual se deberá dejar constancia en el expediente. Si no fuere posible contactar a la parte interesada a través de los medios ofrecidos tras tres intentos, de lo cual se deberá dejar constancia, se entenderá que no ha comparecido a la audiencia”. Curiosa resulta la norma, ya que pone de cargo del tribunal contactar a la parte interesada para los efectos de la realización de la audiencia a través de los medios electrónicos que ha puesto a disposición el tribunal, curiosa, ya que la práctica de más de un año y medio en audiencias telemáticas, nos indican que la operatividad del sistema funciona al revés, es decir, la parte formula su opción de participar en la audiencia telemática y el tribunal coloca a disposición de los intervinientes el enlace respectivo, ya sea mediante una resolución judicial o mediante un sistema alojado en un sitio web y al cual puede acceder el interesado al momento de realizarse la audiencia, pero no quedando de cargo del tribunal el “ubicar a la parte interesada para que se conecte a la audiencia fijada”, ya que con ello se aumenta la carga de trabajo del tribunal, especialmente, en aquellos tribunales con menor dotación y sin una Unidad de Causas y/o Audiencias.

– En cuanto a la constatación de la identidad de los intervinientes, la norma es bastante sencilla, al indicar que: “deberá efectuarse inmediatamente antes del inicio de la audiencia, de manera remota ante el ministro de fe o el funcionario que determine el tribunal respectivo, mediante la exhibición de su cédula de identidad o pasaporte, de lo que se dejará registro”(inciso 5, nuevo), por lo que entendemos que, para evitar certificaciones innecesarias en el expediente, podrá dejarse registro en el acta de la respectiva audiencia.

– En lo que discrepamos, es en el inciso 6, respecto de la prescripción que expresa: “con todo, la absolución de posiciones, las declaraciones de testigos y otras actuaciones que el juez determine, sólo podrán rendirse en dependencias del tribunal que conoce de la causa o del tribunal exhortado”. Entendemos que la norma es contradictoria, desde dos puntos de vista: i) Al hablar de absoluciones de posiciones esta reconociendo implícitamente que dicho medio de prueba tiene aplicación en sede local, en circunstancias que ha sido una tendencia jurisprudencial que, los medios de prueba, a que se refiere el Código de Procedimiento Civil, no resultarían aplicables, dado su carácter de prueba legal, en cambio, en sede de policía local en que rige la libertad de prueba y valoración conforme a las reglas de la sana crítica, el medio de prueba a utilizar debería ser interrogatorio directo; ii) En cuanto a la rendición de prueba sólo en “dependencias del tribunal”, resulta contradictorio con los principios que propone la reforma, pues disminuye la opción de ocupar dicho medio tecnológico, ello desde un punto de vista material, dado que el tribunal debe disponer de medios materiales y tecnológicos que permitan la interconexión entre la parte que se encuentre mediante video audiencia y los testigos que depongan en el tribunal, y la realidad de la justicia local nos lleva a adelantarnos que aquello significara una disminución de esta importante herramienta tecnológica.

El nuevo inciso 7, en cuanto al registro de la audiencia telemática, expresa que: “se levantará acta, que consignará todo lo obrado en ella; la que deberá ser suscrita por las partes, el juez y los demás comparecientes. La parte que comparezca vía remota podrá firmar el acta mediante firma electrónica simple o avanzada”. Ya hemos indicado que en la modificación transitoria la realización de video audiencias resulta más sencilla que la norma permanente, y este inciso es una de las razones que nos motivan a indicar aquello, pues la obligación que pareciera imponer la norma, en cuanto a la firma del acta, por parte de los comparecientes, mediante firma electrónica (simple o avanzada), obliga al tribunal a remitir el acta por un medio electrónico para que sea firmada y, a la vez, obliga al compareciente a firmar electrónicamente el acta, cuestión que puede resultar complejo y prácticamente imposible, atendida la comparecencia personal en sede local, careciendo los usuarios judiciales este recurso tecnológico.

En razón de lo anterior, y con la finalidad de adecuar la norma a la realidad, entendemos que la expresión “suscribir”, que utiliza la norma, posee varias acepciones, una de ellas es “Firmar al pie o al final de un escrito” y otra es “convenir con el dictamen de alguien”, por otro lado, la expresión utilizada por el legislador en orden a indicar que “podrá”, pareciera transformar en facultativa la obligación de firmar. Sin embargo, estimamos que, para una adecuada aplicación de la norma, entendiendo que la comparecencia en sede de policía local lo es personalmente, sin asistencia letrada, la norma debería ser interpretada en el sentido de que, si al final de la audiencia, el acta es leída a los intervinientes y manifiestan su aceptación con el contenido, y de la audiencia se deja registro de audio y/o video, podría omitirse la obligación de firmar del acta, por la aceptación de su contenido, dejando constancia en el registro de la audiencia. Entender la norma en un sentido estricto podría incluso, permitir la dilación del procedimiento, lo que atentaría contra un principio básico del procedimiento en sede de policía local, especialmente en aquellos casos de simples infracciones con la variante de un procedimiento de citación-audiencia-sentencia.

– Continua la norma e indica que “la disponibilidad y correcto funcionamiento de los medios tecnológicos de las partes que comparezcan remotamente será de su responsabilidad. Con todo, la parte podrá alegar entorpecimiento si el mal funcionamiento de los medios tecnológicos no fuera atribuible a ella. En caso de acoger dicho incidente, el tribunal fijará un nuevo día y hora para la continuación de la audiencia, sin que se pierda lo obrado con anterioridad a dicho mal funcionamiento. En la nueva audiencia que se fije, el tribunal velará por la igualdad de las partes en el ejercicio de sus derechos” (inciso 8).

-Por último, en el nuevo inciso final, en cuanto al poder para comparecer, es decir, la constitución del patrocinio y poder podrá serlo “mediante firma electrónica simple o avanzada. En caso que el patrocinio y poder fuera constituido mediante firma electrónica simple, deberá ser ratificado por el mandante y el mandatario ante el secretario del tribunal por vía remota mediante videoconferencia. La constatación de la calidad de abogado la hará el tribunal a través de los registros que tenga el Poder Judicial.”. En definitiva, esta norma permite que el escrito de patrocinio y poder pueda ser firmado mediante el sistema de firma electrónica, pero, para el caso que sea firma electrónica simple, aquello deberá ser ratificado ante el Secretario del Tribunal, cuestión que no ocurre si se presenta mandato judicial con firma electrónica del notario autorizante, pudiendo comprobarse la calidad de abogado mediante la verificación del registro que para estos efectos mantiene el Poder Judicial en su web.

En definitiva, los cambios introducidos vienen en dar cuenta de la realidad de los últimos 17 meses de aplicación de la Ley N° 21.226, bajo la existencia de la Pandemia, que, por lo demás, aún se mantiene, aunque varias de las modificaciones tienen imperfecciones, propias de un cierto desconocimiento de la realidad de la justicia local en su integridad, terminan complejizando, con algunas exigencias demasiado formales, la aplicación práctica de sus interesantes aportes, razón por la cual, estimo su operatividad dependerá, en buena parte, de la inventiva que los integrantes de los tribunales apliquen a la norma para darle operatividad en la puesta en marcha, razón por la cual muchos ya estamos trabajando en lograr el efecto esperado: Mejorar el acceso a la justicia, poniendo como foco al usuario judicial local. (Santiago, 12 diciembre 2021)

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