El comentario anterior lo cerrábamos indicando que el debate de la justicia local, a nivel de las propuestas constitucionales, debería transitar desde la claridad de los conceptos al desarrollo de un sistema procesal, tanto orgánico como funcional, que brinde adecuadas respuestas a los problemas conceptuales y que estos, a su vez, sean capaces de visualizar las realidades cotidianas, de lo contrario continuaremos con normas programáticas superadas por la realidad.
Y esta realidad cotidiana de los asuntos locales supera cualquier atisbo de modificaciones o creaciones de sistemas jurisdiccionales rígidos y lejano a dicha realidad, y pareciera ser que aquello es lo que esta aconteciendo, pues la discusión del reconocimiento constitucional de la justicia vecinal o comunitaria ha transitado en un verdadero enjambre de incertidumbres, en torno a un tema respecto del cual debió comenzar con la mayor claridad posible, dadas las nulas experiencias prácticas sobre la materia (salvo las unidades de justicia vecinal como proyecto piloto); ello tanto respecto de lo que debemos entender por justicia vecinal, justicia comunitaria o local, el rol actual de los juzgados de policía local y su ubicación sistémica en la organización judicial chilena, y una meridiana claridad de los sistemas alternos de resolución de conflictos que se adecuen a dicha realidad.
Y en este estadio constitucional de normas, más bien maximalistas, al menos respecto de lo que estamos comentado, se han presentado propuestas que pretenden establecer constitucionalmente principios de aspectos funcionales, en lugar de reconocer principios de debido proceso, tutela judicial efectiva y de acceso a la justicia, incluso de justicia electrónica, dejando al legislador aspectos orgánicos y de la funcionalidad del proceso; tal como ocurre en textos constitucionales comparados como, por ejemplo, en la Constitución de Colombia (artículo 247).
Quizás, la discusión debería centrarse en establecer el igualitario acceso a los sistemas judiciales, en todos sus ámbitos y un escuálido reconocimiento a la Justicia Local, Vecinal o Comunitaria (utilizo diversos nombres para un mismo fin, aun cuando estimo que para continuar con la evolución de la Justicia Local en Chile debería denominarse Justicia Local, para los efectos de generar una diferenciación con sistemas comparados y adecuarla a un comprensión de la realidad nacional); más que un detallado reconocimiento orgánico y funcional del establecimiento del nuevo entramado jurisdiccional.
En cualquier sistema procesal, es el legislador el que establece los principios que informan el o los procedimientos aplicables, y no el constituyente, de lo contrario el sistema se torna rígido, especialmente para este tipo de materias, las cuales por esencia deben ser flexibles, no solo en aplicación diaria, sino que también a nivel normativo.
Más allá de aquella consideración, de índole constitucional, el debate posterior se debe reconducir a discutir la existencia de un Código de Contravenciones o de Justicia Local y/o Vecinal, que permita incluir variadas alternativas de resolución de conflictos, un marco de competencias y, evidentemente, un sistema de principios sobre los cuales se desarrollen los aspectos funcionales de solución de controversias, salvo que estimemos que el procedimiento contenido en la actual Ley N°18.287, sobre Procedimiento ante los Juzgados de Policía Local, resulta suficiente para satisfacer las nuevas necesidades de las propuestas constitucionales.
Así, más que asistir a un debate en torno a una consagración constitucional de un sistema de justicia local, que involucre una estructura comunitaria de justicia con tribunales especializados (locales, vecinales, comunitarios, de pequeñas causas, de proximidad, o comoquiera llamárseles), asistimos a la idea de terminar con los actuales juzgados de policía local, sin una idea estructurada de como abordar la nueva institucionalidad que evite frustraciones de los justiciables, y ejemplo de frustraciones, en materia de creación de nuevos sistemas procesales hay varios, que han motivado que el legislador vuelva sobre sus pasos debido a errores de diseño.
Desde el comentario anterior, a la fecha, se ha discutido, en un par de sesiones de la Convención, la idea de la justicia local, por ejemplo, en la sesión número 47 se dejó establecido que la función jurisdiccional será desarrollada por la Corte Suprema, las Cortes de Apelaciones, y los juzgados y tribunales que fueren necesarios para la pronta y cumplida administración de justicia y, por otro lado el Sistema Nacional de Justicia estará integrado por la Justicia Vecinal, los tribunales de Instancia, las Cortes de Apelaciones y la Corte Suprema.
En la sesión 49 fue aprobado el nombre del epígrafe como “Justicia Vecinal”, es decir, el modelo bajo el cual se estructurará este nuevo sistema de justicia.
Y, a su vez, se aprobaron las indicaciones números 254 y 255, en el sentido de que la justicia vecinal “se compone por los juzgados vecinales y los centros de justicia vecinal. En cada comuna del país que sea asiento de una municipalidad habrá, a lo menos, un juzgado vecinal que ejerce la función jurisdiccional respecto de todas aquellas controversias jurídicas que se susciten a nivel comunal que no sean competencia de otro tribunal y de los demás asuntos que la ley les encomiende, conforme a un procedimiento breve, oral, simple y expedito”.
Por último, se aprobó la idea de Centros de Justicia Vecinal como “órganos encargados de promover la solución de conflictos vecinales y de pequeña cuantía dentro de una comunidad determinada por ley, en base al diálogo social, la paz y la participación de las partes involucradas, debiendo priorizar su instalación en zonas rurales y lugares alejados de áreas urbanas. Los centros de justicia vecinal deberán orientar e informar al público en materias jurídicas, haciendo las derivaciones que fuesen necesarias, así como ejercer las demás funciones que la ley les encomiende. La organización, atribuciones, materias y procedimientos que correspondan a los centros de justicia vecinal se regirán por la ley respectiva”.
Y, en la sesión 51, se aprobaron las indicaciones Nº 621 y 623, en el sentido de que “los juzgados de policía local se entenderán suprimidos en el plazo que establezca la ley que regule los juzgados vecinales, la cual deberá dictarse en el plazo de dos años desde la entrada en vigencia de esta Constitución. El nombramiento de los jueces y el personal de planta que habrán de servir en los juzgados vecinales se regirá por las reglas comunes. No obstante ello, la ley podrá establecer mecanismos transparentes, con criterios técnicos y de mérito profesional, para que las y los jueces y personal de planta de los juzgados de policía local puedan optar a cargos equivalentes en los juzgados vecinales, o sean traspasados a éstos, en su caso”.
En el debate actual, la preocupación ha transitado en torno a la creación de un sistema de justicia vecinal y comunitario, pero sin una claridad sobre su contenido y sin una encomienda al legislador para completar dicho concepto así, en este enjambre de ideas, queda claro que el sistema de Justicia Vecinal se compondrá de dos órganos:1) Los Juzgados Vecinales; y 2) Los Centros de Justicia Vecinal.
1) Respecto de los Juzgados Vecinales, la propuesta constitucional nos permite esbozar algunas ideas y dudas al respecto, así:
i) Indica la propuesta que “en cada comuna del país que sea asiento de una municipalidad habrá, a lo menos, un juzgado vecinal”, entonces ¿Qué ocurrirá en aquellas comunas que no tienen municipio? Actualmente sólo existe un caso, el de la Municipalidad de Cabo de Hornos, que administra la agrupación de comunas de Cabo de Hornos y Antártica, por lo que hubiese bastado con indicar que, en cada comuna, existirá un juzgado vecinal, para el evento que en el futuro se creen comunas sin municipio. Tampoco queda claro porque la propuesta deja condicionada la instalación de un juzgado vecinal a la existencia de un municipio, si la principal critica que se ha formulado, no sólo por algunos Convencionales, sino por los organismos que representan a integrantes de la actual Justicia de Policía Local[1], e incluso un sector de la doctrina, es la dependencia municipal, en lo que llamaremos el mito de la doble dependencia.
Asimismo, y respecto de este punto ¿significa que la nueva estructura de Justicia Vecinal seguirá la misma lógica actual de tener uno o más tribunales dependiendo de ciertos factores, como el número de ingreso de causas o numero de habitantes de la comuna? Recordemos que hasta antes de la publicación, en el Diario Oficial, el 05 de diciembre de 2001, de la Ley Nro. 19.777, que creo juzgados de policía local en las comunas que indicaba, y de la publicación en el Diario Oficial, el 23 de enero de 2012, de la Ley Nro. 20.554, que creó juzgados de policía local en las comunas restantes, el legislador establecía la creación de tribunales locales en base al factor de ingresos municipales. Entonces, pareciera ser que en lugar de haber establecido que, en cada comuna existirá un tribunal vecinal, que se compondrá de uno o más jueces, según sea el caso, que resolverán de manera unipersonal, prefirió una formula más tradicional de uno o varios juzgados vecinales, alejada de la tendencia predominante que permite una mejor administración de justicia y racionalización de costos.
ii) Agrega la propuesta que, el juzgado vecinal ejercerá “la función jurisdiccional respecto de todas aquellas controversias jurídicas que se susciten a nivel comunal que no sean competencia de otro tribunal”, lo cual termina transformando la justicia vecinal en residual, ya que por un lado existe una amplia gama de conflictos civiles que no podrán ser conocidos por estos tribunales y que actualmente son de competencia de otras sedes. La gran crítica al actual sistema se mantiene, es decir, continuará siendo una justicia residual, y no como erróneamente se sostiene por algunos comentaristas, que constituirá el primer escalón de acceso a la justicia, como ocurre con los Juzgados de Paz en el sistema Europeo (España, Portugal, Italia), o los Small Claims Courts del sistema norteamericano o los Magistrates Courts del sistema inglés[2]. Además, la norma constitucional vendría a establecer una especie de norma de competencia territorial con lo cual se generaran conflictos de competencia con normas protectoras de ciertos grupos, como ocurre en materia del consumo y la elección del tribunal por parte del consumidor, o con la acción especial de amparo, del artículo 57 de la Ley Nro. 20.422, que establece normas sobre igualdad de oportunidades e inclusión social de personas con discapacidad.
En esta línea, la propuesta indica, además, que conocerán “de los demás asuntos que la ley les encomiende”, es decir, volvemos a la regla actual, esto es, que mediante nuevas normas se incorporen nuevas materias de competencia.
Por último, en relación a este punto no se contiene ninguna norma, ni en el articulado permanente ni transitorio, en relación a las materias de actual conocimiento de los Juzgados de Policía Local, quedando esto a la dictación de normas adecuatorias.
iii) Quizás, una de los comentarios más profundos, entorno a los tribunales vecinales, es el establecimiento de principios procesales aplicables al procedimiento, cuando indica que el procedimiento debe ser “breve, oral, simple y expedito”; cuestión que en lugar de dar flexibilidad a los procedimiento producirá una rigidez en los mismos, pues el mecanismo para su modificación será más complejo y no permitirá adecuarse a la realidad del conflicto local, ya que lo que es de la esencia de las cuestiones vecinales son la flexibilización y el manejo del flujo de casos, pero sobre todo, la adecuación de los procedimientos al conflicto.
2) En cuanto a los Centros de Justicia Vecinal, esta idea se acerca a lo planteado por el Poder Judicial en lo que denominó Centros de Justicia Ciudadanos, pues serán órganos encargados de promover “la solución de conflictos vecinales y de pequeña cuantía”, así surgen algunos comentarios a tener en cuenta:
i) Un primer comentario, que podemos esbozar, es que la propuesta busca que este nuevo sistema se encargue de las causas vecinales y de pequeña cuantía, pero no resuelve y no encomienda al legislador la definición de aquellos conceptos, es decir, a estas alturas del debate aún no se resuelve el concepto de justicia vecinal y tampoco que se entiende por causas de baja cuantía, esto último ¿lo será en base a la cuantía monetaria o en base a la materia?
ii) En segundo lugar, la norma propuesta indica que la solución de los conflictos lo será “en base al diálogo social, la paz y la participación de las partes involucradas”; respecto de este punto, ya hemos hecho referencia, en el comentario anterior, y solo podemos indicar que surge la pregunta en torno dos conceptos: a) El dialogo social; y b) La Paz, la verdad que el primer concepto resulta un poco más objetivo y pareciera ser que las partes involucradas en un conflicto comunitario o vecinal deberían someterse a una especie de sesión junto a la comunidad para resolver el conflicto, es decir, mirando en perspectiva de futuro quizás las Juntas de Vecinos tendrán un rol fundamental en este nuevo entramado; pero en relación a la paz este concepto es bastante etéreo, razón por la cual no vamos a adentrarnos en desarrollarlo, sino esperar el cauce por el cual se va a conducir.
iii) Lo que llama la atención es el mandato constitucional para que el legislador priorice “su instalación en zonas rurales y lugares alejados de áreas urbanas”, produciendo una verdadera discriminación hacia otros sectores, razón por la cual, y respecto de este punto se requerirán estudios que establezcan los sectores prioritarios en su instalación, pero que, sin embargo, al final del proceso garantice una instalación igualitaria.
iv) Antes de finalizar este breve análisis, los Centros de Justicia Vecinal cumplirán una función orientativa y de información “en materias jurídicas, haciendo las derivaciones que fuesen necesarias, así como ejercer las demás funciones que la ley les encomiende”, sobre este punto, aquello viene a cumplir una sentida aspiración de algunos sectores, en orden a crear una organización que oriente a los justiciables hacia la solución de sus conflictos, sin embargo, junto con aquella función orientativa debería promoverse los medios alternos de resolución de conflictos, en una especie de multipuerta, como ha ocurrido en las Unidades de Justicia Vecinal.
v) Por último, la norma indica que “la organización, atribuciones, materias y procedimientos que correspondan a los centros de justicia vecinal se regirán por la ley respectiva”, o sea encomienda al legislador regular su estructura y funcionamiento.
3) Y en relación a la propuesta transitoria, de supresión de los juzgados de policía local, surgen algunos comentarios:
a) La norma vuelve a establecer plazos rígidos, sin considerar la tramitación de las causas que se encuentran en tramitación al momento de la supresión de los tribunales y mucho menos considera la Ley sobre Efecto Retroactivo de las leyes, en materias competenciales y de procedimiento.
b) Tampoco se hace cargo de manera de adecuada de los jueces y juezas que actualmente se desempeñan en dichos tribunales adscritos, remuneracionalmente, a las respectivas municipalidades, y por supuesto del personal, más allá de establecer que el nombramiento de quienes habrán de servir en los juzgados vecinales se regirá por las reglas comunes y que “la ley podrá establecer mecanismos transparentes, con criterios técnicos y de mérito profesional, para que las y los jueces y personal de planta de los juzgados de policía local puedan optar a cargos equivalentes en los juzgados vecinales, o sean traspasados a éstos, en su caso”, punto sobre el cual no formularemos observaciones por la extensión de este comentario y las diversas publicaciones sobre la materia, salvo indicar que estimamos que dichas consideraciones deberían quedar a criterio del legislador, luego de efectuados los estudios técnicos sobre la materia.
Por último, desde el comentario Parte I, al actual, se ha avanzado en depurar la propuesta, sin embargo, quedan numerosas dudas sobre la Justicia Vecinal que se ha propuesto, fundamentado principalmente en la falta de estudios sobre la materia, dado que, las indicaciones constitucionales se han esbozado sobre opiniones, que por mas válidas que puedan parecer carecen de un sustento en estudios cualitativos y cuantitativos sobre nuestra justicia local. (Santiago, 25 marzo 2022)
[1] Puede revisarse: 1) Minuta colegio de secretarios/as abogados/as, juezas y jueces de juzgados de policía local, de fecha 01 de diciembre de 2021; 2) Minuta: Juzgados de policía local: dependencia municipal, de fecha 01 de diciembre de 2021;
[2] Al respecto lo hemos comentado en nuestra tesis para optar al grado de Magister en Derecho titulada Justicia Vecinal ¿Una realidad necesaria? Universidad Católica de Temuco- Universita’ Degli Studi Di Genova. Junio de 2011.