Cuestión previa.

Yendo directamente al grano, ha sido tema de discusión la competencia de los juzgados de policía local (Art. 108 del Código Orgánico de Tribunales), en sede de consumo, respecto a dos materias específicas: acciones en contra aseguradoras por rechazo de siniestros y acciones en contra de sociedades concesionarias de autopistas, por accidentes ocasionados en la ruta.

Conflictos con aseguradoras.

Respecto a la primera, se invoca por parte de las aseguradoras, el artículo 543 del Código de Comercio, que indica que los conflictos entre asegurado y asegurador, se resuelven vía justicia ordinaria civil, en los casos en que la prima es menor a 10.000UF (Todos los casos de consumidor-asegurado entran aquí).

Argumentos en pro y en contra.

El argumento de texto invocado por las aseguradoras es el propio artículo 543 del Código de Comercio. Por lo mismo, la defensa en sede Local -cuando se inician acciones amparadas en la ley del consumidor- es la respectiva excepción de incompetencia absoluta, en razón de la materia, En general, por controversias como el rechazo de la cobertura contratada, amparado en las estipulaciones de la póliza y normas del Código de Comercio, a propósito de la liquidación de un siniestro. Se alega -adicionalmente- la especialidad de la norma, respecto a la ley del consumidor, in toto jure generi per speciem derogatur, et illudpotissimum habetur, quod ad speciem directum est, y que ha sido dictada con posterioridad a la de consumo, lex posterior derogat priori. (Criterios para resolución de antinomias, usados en la legislación general).

Por el otro lado, se han planteado una serie de argumentos que tratan de mantener la competencia en los juzgados de policía local. Señalaremos lo que se ha indicado jurisprudencialmente. El artículo 543 del Código de Comercio, establece y señala que cualquier dificultad que se suscite entre asegurado y asegurador, por motivo de un siniestro, podrá ser resulta por la justicia ordinaria. Entonces, de entrada, se establece una limitación respecto a una materia específica, esto es, por motivo de un siniestro. Quedan fuera de dicho ámbito competencial, asuntos tales como: la eventual aplicación de sanciones por la parte contravencional; infracciones por publicidad engañosa o por vulneración del deber de información, cláusulas abusivas, etc. Todas estas cuestiones, serían de jurisdicción exclusiva del juez de Policía Local, no abarcadas por la norma regulatoria de seguros. Y, si de aquello se deriva un incumplimiento, se podrán establecer las acciones indemnizatorias correspondientes.

A favor entonces, se aduce, la irrenunciabilidad de los derechos del consumidor como, asimismo, el derecho del consumidor a recurrir siempre a tribunal competente. Los criterios de especialidad se tornan difusos, ya que de por sí, materias de consumidor, son especiales. A su turno, el recurrir a tribunal competente, es irrenunciable para el consumidor, salvo que una ley expresamente diga lo contrario, es decir, que le vede dicha facultad para recurrir a tal sede. Desde un punto de vista doctrinario, el respaldo lo da el principio pro-consumidor, el que se desarrollará con mayor detalle más adelante. (pero con menor aplicación práctica, hasta la fecha).

Demandas contra sociedades concesionarias de autopistas.

Son usuales las quejas de los usuarios de servicios de autopistas, por accidentes ocurridos en las vías concesionadas derivadas de variados motivos: animales en la ruta, objetos en el camino, personas deambulando, falta de señalización y mantención, aposamiento de agua, manchas de aceite, etc. Todo lo anterior, deviene en siniestros, con daños materiales, lesiones y/o muerte.  Si bien, la discusión es un poco más compleja acá, nos centraremos en la controversia en torno a la competencia de los Juzgados de Policía Local para conocer esta clase de litigios.

Argumentos en pro y en contra.

Se plantea que las sociedades concesionarias de autopistas no pueden ser calificadas de “proveedores” en los términos planteados por la ley del consumidor (Art.1). El concepto de “peaje” (más propio es indicar el concepto “tarifa”) al considerarse como un tributo-según esta postura- juega un rol relevante como argumento ancla a este respecto. Girando en el mismo sentido, el estatuto que rige el contrato de concesión entre el Estado y el particular sería el civil, quedando vedado conocimiento de cualquier asunto en sede de consumo y, por ende, en los juzgados de Policía Local.

Por su parte, las sociedades concesionarias, son personas jurídicas, con fines de lucro, constituidas bajo el paraguas de una sociedad anónima, que en tal calidad desarrolla, con habitualidad, una actividad a través de la cual presta un servicio a los particulares que desean transitar por la vía que explota, a cambio del cobro de una determinada tarifa.

Siguiendo con la argumentación anterior, el Tribunal Supremo Español ya en el 2001, se pronunció sobre la naturaleza de la tarifa (peaje), al indicar: “En los supuestos del concesionario […] la tarifa adopta una conformación contractual, en cuanto a pesar de ser fijada unilateralmente por la Administración su importe de vincula al objeto del servicio y puede verse afectada en su cuantificación por la alteración del equilibrio financiero del contrato o negocio por el que se confiere la actividad prestacional” (STS 3530-2001, considerando 8°).

También en el sentido anterior ha dicho la Corte Suprema: “…El usuario del servicio en su relación con la concesionaria está en una situación contractual, ligado a la concesión por un contrato de derecho privado, en que las prestaciones recíprocas entre los contratantes se constituyen por la provisión, de un lado, de una ruta o camino con determinadas características cualitativas de rango relativamente superior y, de otro, el pago de un valor prefijado por ello. Ese precio o peaje no se encamina sólo a financiar un servicio público que se presta sin un interés ulterior de quien lo provee, sino que, por el contrario, la sociedad concesionaria – no el Estado -, actúa movida, como le es connatural, por el afán de obtener una legítima ganancia…”. 16.05.2012 (Rol N°2911-11).          Siendo contractual, la relación entre el usuario de autopistas y la sociedad concesionaria, las razones para determinar si corresponde la sede consumo o civil, se diluyen.

¿Qué insumo nos aporta a la discusión la nueva ley 21.398?

Recientemente, se ha publicado la ley 21.238 denominada ley pro-consumidor. Las normas que traeremos a colación son las plasmadas en los artículos 2 ter; 3 letra g), inciso 3 del art. 3; y, finalmente, el artículo 16 letra c).

El artículo 2 ter, plasma legalmente el principio pro-consumidor, al señalar: “Las normas contenidas en esta ley se interpretarán siempre en favor de los consumidores, de acuerdo con el principio pro consumidor, y, de manera complementaria, según las reglas contenidas en el párrafo 4° del Título Preliminar del Código Civil.».

En relación con los derechos básicos del consumidor (art.3), se agrega la letra g) permitiendo a los consumidores o usuarios: “Acudir siempre ante el tribunal competente conforme a las disposiciones establecidas en esta ley. El proveedor debe informar al consumidor de este derecho al celebrar el contrato y en el momento de surgir cualquier controversia, queja o reclamación. Toda estipulación en contrario constituye una infracción y se tendrá por no escrita…”.

Por su parte, el artículo 16 letra c), regula la forma de interpretar las cláusulas ambiguas y contradictoras contenidas en los contratos de adhesión: “Las cláusulas ambiguas de los contratos de adhesión se interpretarán en favor del consumidor. Cuando existan cláusulas contradictorias entre sí, prevalecerá aquella cláusula o parte de ella que sea más favorable al consumidor.».

Y, finalmente, inciso 3 del artículo 3 extiende y amplía la aplicación de la ley, fuera de su nave central: «Asimismo, son derechos de todo consumidor los consagrados en leyes, reglamentos y demás normativas que contengan disposiciones relativas a la protección de sus derechos.».

¿Qué nos aportan las normas en comento a la pregunta del presente artículo?

El giro que ha dado la nueva ley 21.398 -en aras de la profundización de la protección del consumidor- salta a la vista. Ahora bien, la bajada que deberá hacer la doctrina y la jurisprudencia nos podrá ayudar en tal sentido. El principio pro-consumidor, plasmado en la ley -ahora- adquiere mayor vigor, en cuanto a su ámbito de influencia. El destinatario de la norma, no podrá observarlo desde la lejanía, sino que deberá plasmar su espíritu en la materia, o sea, al caso concreto.

El fluyo energético que irradia el principio de análisis, nos obliga a mirar con unos nuevos anteojos, la relación proveedor-consumidor, de manera tal que cualquier conflicto que se genere, en cuanto a su aplicación, interpretación o resolución, lo sea en favor debilis.

Circunscribiendo la discusión nuevamente a la competencia de los juzgados de policía local para conocer de los asuntos relacionados con la liquidación de siniestros, el principio pro-consumidor aportará nuevos bríos para una renovada interpretación. En tal sentido, el art. 2ter de la LDC, da primacía a la interpretación en favor del consumidor por sobre las normas de interpretación decimonónicas del Código Civil (No es menor). En consecuencia, no podrá preferirse ante un conflicto normativo, por ejemplo, la literalidad de la norma (Art19CC) sino aquella más benéfica al consumidor (Eso es lo primero que debe observarse). Por consiguiente, la literalidad del artículo 543 del Código de Comercio, en cuanto, permite al asegurado recurrir a la justicia ordinaria -como norma de competencia-, cede ante el mandato del art. 2ter de la LDC, adquiriendo, a su turno, plena fuerza, el derecho a recurrir por el afectado siempre a tribunal competente (Art. 3 g) de la LDC). Y aquel, será el de Policía Local de su domicilio (Art. 50 A y H LDC). Más aun, cuando en el inciso 3 del ar. 3 de la LDC, potencia los derechos de los consumidores a todo el espectro normativo fuera de sus muros (reglamentos, leyes, normativas sectoriales). La propagación protectora abarca todos los derechos sea cual fuere la fuente normativa a la que se aniden.

Como se desprende del inciso 3 del art. 3 de la LDC, se reconoce implícitamente que los sistemas de protección del consumidor, no se encuentran plasmados sólo en la ley madre sino dispersos y desperdigados por toda la constelación normativa. Ante tal vorágine, se plantea la pregunta, de cual debe preferirse. Como señala la autora nacional Erika Isler, en el trabajo titulado Del favor debilis al favor consumatore (2019): “En tales situaciones, surge naturalmente la cuestión referente a si alguna de ellas debe preferirse a la o las otras. El favor debilis sirve entonces también como mecanismo de resolución de conflictos de normas.” Por ejemplo, en España la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, rige simultáneamente con la ley 50/1890 de contrato de seguro. “…En dicho caso, en general, la doctrina señala que, si el tomador puede ser considerado consumidor, le resultan aplicables no solo las normas sobre seguros, sino también las que le correspondan en dicha calidad, tal como ocurre con la propia ley española sobre la materia, así como las directivas europeas que correspondan (Larraya, 2001, pp. 130-132; Rico, 2006, p. 139; Sotés, 1998, p. 112).  (Pág.50-51). Es decir, se replica la dinámica que se da en Chile, respecto a la ley del consumidor versus el contrato de seguro, regulado en fuente normativa diversa (Código de Comercio), pudiendo aplicarse perfectamente la ley del consumidor a la regulación contractual.

En todo caso, el derecho de opción, como manifestación del principio pro-consumidor, ya había sido explorado en la jurisprudencia, con buen rendimiento en favor del afectado. Así pues, la Corte de Apelaciones de Concepción (rol: 69-2009) rechazó la excepción de incompetencia absoluta, interpuesta por el proveedor, por demanda de indemnización de perjuicios incoada en su contra. Como apunta la profesora Francisca Barrientos Camus, en su trabajo sobre la responsabilidad civil del fabricante, en el libro Consumidores (2012): “Lo interesante del fallo es el reconocimiento de la opción del consumidor para escoger la normativa que prefiera”. Agrega que si bien el tribunal de primera instancia dio lugar a la incompetencia absoluta – por tratarse de un contrato de adhesión cuyo conocimiento corresponde al juez de policía local- la Corte de Apelaciones revocó el fallo del inferior, indicando: “que en este contexto jurídico, es dable considerar que la acción principal de indemnización de perjuicios por responsabilidad contractual emana de la relación de consumo, regulada por la ley 19.496, pero ello no significa que le esté vedado al actor elegir la sede ordinaria para perseguir la citada responsabilidad por la normas del Código Civil. Esto, porque la ley del consumidor tiene un conjunto normativo que considera un procedimiento más ágil y expedito, para resolver la litis, con el fin de proteger al consumidor, y de entenderse que el actor tiene esa calidad, sería éste quien deberá instar por la protección de sus derechos, empero, aquél ha instado por un procedimiento de lato conocimiento, no existiendo impedimento alguno para ello, pues el actor funda su acción en las normas de responsabilidad contractual de los artículos 1545 y siguientes del Código Civil.” También en Molina con Cidef, la Corte Suprema, en causa rol: 3314-2007, aplicó benéficamente el principio pro consumatore. Indica la autora que: “En este caso, la Corte Suprema podría haber declarado que, si efectivamente se trataba de un consumidor, debía conocer del juicio el Juez de Policía Local y no el Civil, lo que de alguna manera hubiese significado la aceptación del argumento lex especialis derogat legi generali, en materia de consumo, pero no fue así.” Lo que indica la Corte Suprema a este respecto es: “…sería éste quien debería instar por la protección de sus derechos en un procedimiento que ha dispuesto una tramitación más ágil y expedita para solucionar las contiendas en que pudiera verse afectado, empero, aquel ha instado por un procedimiento de lato conocimiento…” (Pág. 349-351).

Así vistas las cosas, no existe neutralidad que pueda ser admitida y permitida al intérprete. Debe ceñir su labor exegética a desentrañar de qué manera mejor protege al débil; no prefiriendo, por añadidura, los principios de jerarquía, especialidad, temporalidad u otro. Entonces, la norma del art. 543 del C.Com., analizada de esta correcta manera, queda desprovista de toda protección en post de una interpretación en su favor. No hay principio nítido que la ampare y que pueda permitir la ponderación. Victorioso, el principio pro-consumidor extiende sus tentáculos, como guerrero justiciero, en busca del balance extraviado por la asimetría de la relación. En tal escenario no vislumbramos una colisión de principios, ni menos invalidación, toda vez que no percibe un legítimo contradictor (al principio pro-consumidor).

En lo que respecta al conflicto con las concesionarias de autopistas, cobra especial significancia el inciso tercero del artículo 3 de la ley del consumidor, que amplía la cobertura de protección de los derechos del consumidor, extramuros.  Es decir, cualquier norma que proteja al consumidor, tendrá la correcta cabida para extender la aplicación en su favor. Así, por ejemplo, las Directrices para la Protección del Consumidor de Naciones Unidas (2016) establecen un ámbito de aplicación no sólo entre las empresas y los consumidores, sino que: “incluida la provisión de bienes y servicios a consumidores por empresas estatales.” Desde este prisma, las relaciones entre las empresas estatales y los consumidores también son alcanzadas por el influjo protector. En consonancia con lo anterior, para aquellos que sostenían -antes de la dictación de la ley pro-consumidor- que el concepto de peaje o tarifa no permitía atribuir competencia sino a los juzgados civiles, en los conflictos por accidentes en carretera, deja de tener fuerza. Las directrices aludidas, son plenamente aplicables (Art 3 de la LDC). Si agregamos, al artículo que consagra como derecho del consumidor acudir siempre a tribunal competente, y sumamos el principio pro-consumidor, nos permitirá colegir, que el panorama ahora cambió, siendo plenamente competentes los juzgados de policía local sin mayores discusiones.

A mayor abundamiento, siguiendo a la autora ya citada, en su artículo sobre el principio en comento, ahondando respecto al estatuto más favorable que sería aplicable, sentencia: “Ahora bien, habiendo asumido que frente a un conflicto de normas debe primar aquella que sea más favorable al consumidor, cabe preguntarse cuál será esta. La respuesta, naturalmente, será aquella que el propio legitimado activo estime que le otorga un mejor derecho. De esta manera, no siempre corresponderá al estatuto general que regula la relación de consumo, puesto que, si el legislador así lo hubiese querido, habría instituido su primacía respecto de cualquier otra disposición de igual o menor rango. En efecto, es perfectamente posible que el consumidor —ponderando los diversos aspectos de las acciones comprometidas (legitimación activa, daños indemnizables, prescripción, etcétera)— pueda arribar a un resultado diverso, esto es, que le resultan más convenientes normas ubicadas en otro continente normativo. (Pág. 52.)

Es decir, el consumidor podrá elegir el estatuto que más beneficios le reporte. Y el que más beneficios le reporte será el que el haya seleccionado, conforme a los criterios que para ello tuvo en vista. En este caso, si se decanta por seguir el conflicto en el Juzgado de Policía Local, encuentra pleno amparo en la norma del artículo 2 ter en relación con el inciso 3 y letra g) del artículo 3 de la LDC. Por tal sentido, el principio en comento será un manantial de nuevas interpretaciones, que otrora no se podían siquiera concebir o estaban en tensión, por la falta de cobertura legal. Afirmamos, entonces, que el Derecho de Consumo ¡está más vivo que nunca! (Santiago, 25 mayo 2022)