“La tutela judicial que demandan los ciudadanos ha de ser efectiva y la gestión de la Administración de Justicia eficaz, mediante la modificación de las estructuras necesarias que permitan dar una respuesta judicial pronta y de calidad a las demandas de los ciudadanos”; así comienza el proyecto de ley que fue presentado a las Cortes Generales de España, con fecha 27 de enero de 2006, para modificar la Ley 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, mediante el cual se proponía introducir la Justicia de Proximidad y Consejos de Justicia en Barcelona.
Modelo que se presentó como una novedad, tal como se presentan todos los nuevos modelos de justicia, pero que, con el correr del tiempo, se ha diluido en un afán de concientizar que es una justicia cercana y que terminó siendo un modelo más, sin una concreción de acceso real, al menos en España, y con una desaparición ya decretada en Francia.
La Justicia de proximidad, se ha presentado con distintas variantes en el contexto europeo, así, por ejemplo, en Gran Bretaña ha tenido un desarrollo en una justicia no profesional, con competencia en materias civiles y penales, asistidos por un consejero judicial legalmente calificado, pero siendo los propios magistrados legos los que, en definitiva, dictan sentencia.
En Francia “es conocido que los jueces de paz fueron creados en cada cantón de Francia, por ley de 16 y 24 de agosto de 1790, para la composición de conflictos, decidiendo en equidad y no en derecho. Tras una prolija evolución normativa en 1958 los Juzgados de Paz fueron suprimidos en Francia” (Pedraz Penalva, 2006; 26). En razón de lo anterior, y otras consideraciones, tales como acceso igualitario a la justicia y la instauración de medios alternativos de solución de conflictos, renace la Justicia de proximidad en el derecho Francés, a partir de la Ley N° 2002-1138 (modificada en 2004 y 2005), con lo cual se aspiraba a “desatascar la justicia profesional y, mediatamente, una justicia más próxima, más simple y más accesible a cuyo fin se instaura un primer grado jurisdiccional constituido por los juzgados de proximidad” (Armenta, 2006:28); tribunales que empezaron su funcionamiento en el año 2003, siendo requisito para el cargo de juez de proximidad ser francés, tener a lo menos 35 años de edad y ejercer o haber ejercido la profesión jurídica o judicial con competencia tanto en asuntos civiles y penales. En Francia, “la justicia de proximidad no es un modelo tan consuetudinario, pero sí mucho más antiguo y enraizado que en el resto de los países continentales. Ofrece, además, el atractivo de incardinarse en un sistema de acceso a la función jurisdiccional diferente y corresponder a un país donde han arraigado con fuerza los métodos alternativos” (Armenta, 2006: 23); con consagración legal en la Ley Orgánica Número 2003-153, de 26 de febrero de 2003, relativa al juez de proximidad.
En Italia, la institución del Giudice di Pace, que vino a reemplazar a los Giudice Conciliatore, está en su base de creación “la intención de descongestionar la justicia civil por medio de un proceso simple, rápido, poco dispendioso, apto para facilitar y permitir el acceso de los ciudadanos a una justicia que, a pesar de simplificada, no es menos rigurosa que la practicada en los Tribunales” (Pedroso Trincao, 2004). Esta institución fue creada por Ley N° 374, de 21 de noviembre de 1991, la cual instruyó y reguló las competencias civiles y, mediante la Ley N° 274, del año 2000, se le asignaron competencias penales. El juez lo es honorario y no de carrera, nombrado por el Consiglio Superiore Della Magistratura sobre la base de determinados requisitos, de entre ciudadanos italianos, especialmente con licenciatura en derecho, de edad no inferior a 30 años ni superior a 70; nombrado por un período de cuatro años, pudiendo su nombramiento renovarse una sola vez. En Italia existen alrededor de 4.700 jueces de paz. Tienen derecho a una remuneración en forma de indemnización, por el trabajo efectivamente desarrollado. Su competencia dice relación a litigios relativos a bienes muebles, cuyo valor no supere los 2500 euros o, en el caso de acciones en reparación de daños, vinculados a la circulación de vehículos y buques, por un importe no superior a los 15.500 euros, aproximadamente. Es competente, sin límite de valor, por ejemplo, en la utilización de los servicios de copropiedad en edificios residenciales. La competencia territorial se atiene a las reglas comunes fijadas en el código de procedimiento civil.
Ante el juez de paz, las partes pueden actuar personalmente, si el valor en litigio no es superior a los 516,45 euros. En caso contrario, deben contar con un defensor, a menos que el juez, después de haber considerado la naturaleza y el alcance del litigio, autorice a las partes para actuar en el juicio sin defensor. El procedimiento es simplificado y casi integralmente oral, y tiende a favorecer la conciliación que debería constituir la conclusión natural de este tipo de litigios, de escasa relevancia económica. El juez de paz también está facultado para pronunciarse en equidad, es decir, aplicando un criterio razonable de justicia, que no tiene por qué seguir las normas de derecho estricto.
En Portugal, es una institución de reciente data, sin embargo, en forma previa, la Constitución de la República de Portugal, introdujo la institucionalización de “instrumentos y formas de composición no jurisdiccional de conflictos”, y tras una reforma constitucional en 1997, se consagraron expresamente los Juzgados de Paz y, sólo en el año 2001, se dicta la Ley N° 78, de 13 de julio, que regula la organización, competencia y funcionamiento, siendo su misión la de “permitir la participación cívica de los interesados” y “estimular la justa composición de los litigios por acuerdo entre las partes”, debiendo guiarse “por los principios de simplicidad, adecuación, informalidad, oralidad y absoluta economía procesal”, previendo esta ley que, la creación de los Juzgados de Paz, se realizará por “Diploma o Govena”, previa audiencia del Consejo Superior de la Magistratura, de la Orden dos Advogados de la Asociación Nacional de Municipios Portugueses y de la Asociación Nacional de “Freguesias” (Armenta, 2006;25); dichos tribunales fueron implementados a principios de 2002, por cuatro Municipios: Lisboa, Oliveira de Bairro, Seical y Vila Nova de Gata.
En estos modelos comparados, se ha intentado tener una Justicia más cercana al justiciable, eliminando estrictas formas procesales, para dar lugar a soluciones del conflicto de manera simplificada pues, de lo documentado se ha dicho, por ejemplo, por Armenta Deu, que fue denominada inicialmente como “Justicia Municipal de Paz”, sin embargo, de la revisión de la doctrina, hoy la Justicia de Proximidad, en el modelo europeo, podríamos decir es el género, siendo la especie los distintos submodelos que se han ido desarrollando en el viejo continente, en una análisis retrospectivo.
Al ser un modelo de justicia, en el concierto europeo, se ha estimado que es una especie de Justicia de Paz y Francia aparece como el inspirador de la Justicia de Proximidad, donde operan las Maison de la Justicie y, en el evento de no resultar la mediación, se recurre al Juez de Proximidad (existen en Paris 54 y en Francia alrededor de 300 jueces de proximidad, en las 33 ciudades Francesas); dicho sistema se instauró para hacer frente a la ineficacia del sistema tradicional y resolver problemas cotidianos y, finalmente, fue lo que impulso el modelo barcelonés pensando en que los conflictos menores son los que más influyen en la convivencia diaria.
En España, por su parte, se pretendía transitar entre la figura del juez de paz al de proximidad, el primero, instalado en todos aquellos municipios que no tuvieran jueces de primera instancia e instrucción, legos y, tanto en su nombramiento, personal y materiales con un claro aporte del ayuntamiento.
En Barcelona, que constituye la esencia del modelo de proximidad, tanto por el anteproyecto de Ley Especial de Barcelona de 1994, con jueces municipales para conocer problemas vecinales, de propiedad horizontal, pequeña delincuencia, infracciones de tránsito, daños, medio ambiente, etc.; resolviendo los asuntos en equidad, como en el proyecto de 1995 que se expande a una Justicia Municipal de Paz para las grandes ciudades; proyecto originado en el hecho que solo existían jueces de paz para las pequeñas localidades y se hacía necesario extenderlo a grandes ciudades y, como indicaba el proyecto, “se trata de configurar una justicia municipal dentro del poder judicial y del sistema jurisdiccional del Estado”; con novedades tales como un Consejo de Justicia Municipal de Paz, nombramiento de jueces y temas procedimentales. Dicho proyecto, fue seguido por la Carta Municipal de 1997, con la idea de abarcar los llamados conflictos de pequeña entidad con una mención especial, en el artículo 150, en el que se dispone que: “la jurisdicción se ejercerá por los órganos jurisdiccionales determinados por la Ley Orgánica del Poder Judicial y su desarrollo por lo que establezca esta ley y la organización y funcionamiento de la justicia municipal de Paz”.
Algunas de las propuestas, que pretendieron configurar la justicia de proximidad, datan en el Congreso de Cataluña desde el año 2001, en que se propone una justicia de proximidad, según Armenta Deu: a) Proximidad territorial que facilite la aprehensión del problema y simultáneamente poder recurrir a métodos alternativos como la mediación y conciliación; b) Participación del ayuntamiento en el nombramiento de los jueces, como mecanismo de corresponsabilización en el funcionamiento de la justicia, y c) Experiencia y estabilidad en el cargo de los jueces, aunque con mandato temporal. El proceso sería fundamentalmente oral y rápido; gratuito y exento de intervención de letrado y procurador, limitando el acceso al recurso.
El serio intento español, de imponer la justicia de proximidad, en la Ley Orgánica del Poder Judicial, quedó en un proyecto que tenía por objeto ofrecer una respuesta rápida, adecuada y de calidad a los ciudadanos; instaurando en las grandes ciudades esta nueva justicia para dar respuesta de manera pronta y con procedimientos poco complejos, para conocer asuntos menores y permitir la descarga de los tribunales ordinarios, sin embargo, las críticas y dudas del nuevo sistema han impedido su instalación, dado que se vio el intento en una vuelta a los extintos tribunales de distrito, además, porque los que imparten justicia no son profesionales del derecho; unido a defectos en la selección de jueces, sin valorar los principios de mérito y capacidad pero, en contrario, se encontraba la justificación de las tendencias municipalistas “que se refieren en definitiva al municipio como primer escalón estatal. Y todo ello inspirado en un nuevo proceso inspirado en el principio de proximidad al ciudadano … así late la idea de desjudicialización para crear un sistema de base municipal de solución de conflictos cotidianos en el ámbito urbano (Carretero González, Origen y requisitos de la nueva justicia de proximidad en la LOPJ; 53).
Según Barriera, los jueces de proximidad, “fueron denominados inicialmente “jueces municipales de paz” y las discusiones sobre su rol estuvieron vinculadas con la ya mencionada tradición municipal socialdemócrata. Pieza clave de la justicia local, la justicia municipal es concebida en dicho paradigma como un “medio rápido para resolver de forma independiente los conflictos ordinarios, utilizando criterios de conciliación, equidad y arbitraje sin complicados formalismos pero garantizando la seguridad de los ciudadanos”.
El concepto justicia de proximidad, nace en la idea de acercar la justicia a las personas, tal como se acercan los otros servicios del Estado, por lo que el sistema pretendía no sólo acercar la justicia mediante sistemas colaborativos, y no necesariamente a través de una sentencia, sino mediante decisiones congruentes en colaboración con las partes; lo que refuerza la obligación congruente del Estado de asegurar el derecho a la justicia pero, más aún, reinventar la antigua justicia de paz (con la existencia de un juez lego, con escaso volumen de competencias y con personal e infraestructura de apoyo); ahora con un juez letrado y con apoyo necesario para desarrollar su labor en las grandes ciudades.
En consecuencia, la justicia de proximidad, no ha sido tomada solo en su tenor literal de proximidad geográfica, sino que, en los modelos que hemos revisado, se trata de un nuevo sistema que pretendía reemplazar a los tribunales de paz, en algunos casos y, en otros, establecerlos en forma intermedia, entre los tribunales ordinarios y los de paz en ciudades mayores; mediante la instauración de un sistema que comprendía dos componentes, por una lado, la instauración de un tribunal enraizado en el sistema local municipal y, por otro, acompañado de formulas alternativas de solución de conflictos, junto a la creación de los Consejos de Justicia.
Además de acortar la distancia temporal, también se procuraba reducir los tiempos de la administración de justicia y, por supuesto, la distancia económica para acceder al sistema de solución de conflictos, con un modelo abierto, no formal, con principios de transparencia y una acción coordinada de los poderes públicos y servicios sociales; unido a la acción de los ciudadanos en una justicia comunitaria, reconociendo al juez como un ciudadano más (ciudadano-juez), al que se le atribuyen competencias para actuar en forma eficiente y con el respaldo de la legitimidad ciudadana para solucionar los conflictos del día a día.
La justicia de proximidad, constituyó un serio intento de modelar un nuevo sistema de acercamiento, en la solución de los conflictos cotidianos, y desde la academia se concibió como un sistema que abarcaba las formas ya conocidas de solución de conflictos en los modelos europeos; con un fuerte componente de transparencia, democratización, profesionalización, descentralización (desarrollo de los gobiernos locales) y la incorporación de elementos procedimentales sencillos, alejados de rigorismos procesales que transforman el proceso en algo difícil de alcanzar para la ciudadanía, complementado fuertemente con sistemas alternos de resolución de conflictos. Por ello, hablar de justicia de proximidad, no es sólo cercanía territorial del tribunal con el justiciable, sino un conjunto de acciones que se fundamentan en un moderno estado de derecho, en que el servicio judicial también pasa a ser prioridad de los gobernantes hacia los gobernados, y en que estos últimos intervienen de forma activa en la solución de los mismos, legitimando el aparato judicial, que no necesariamente termina siendo univoco. (Santiago, 11 mayo 2021)