Humedales urbanos y desarrollo habitacional: ¿Cómo construir sin afectar el régimen hídrico de estos ecosistemas?

1. ¿Dónde se produce hoy la principal tensión entre la protección de los humedales urbanos y la necesidad de construir viviendas en Chile?

La tensión más visible está en el borde urbano y en las zonas de expansión de las ciudades intermedias, especialmente en el centro-sur del país, donde muchos humedales quedaron dentro o en el límite urbano, en terrenos planos y bien ubicados que los instrumentos de planificación habían considerado suelo urbanizable. Ahí confluyen la urgencia habitacional, incluida la vivienda social y los ecosistemas que prestan servicios muy concretos a la ciudad, como la amortiguación de inundaciones, la recarga de acuíferos y la regulación del escurrimiento de aguas lluvias.

Desde el punto de vista jurídico, sin embargo, creo que la tensión de fondo no es humedal versus vivienda, sino la oportunidad en que se adoptan las decisiones. El conflicto surge cuando un terreno ya fue adquirido, diseñado o cuenta con permisos y recién entonces se declara o delimita el humedal. Esa falta de anticipación genera incertidumbre para quien construye y, al mismo tiempo, la percepción en las comunidades de que la protección llega tarde. A ello se suma que construir sobre un humedal o en su área de influencia sin comprender su funcionamiento hídrico expone a las propias familias a riesgos de inundación y anegamiento.

2. ¿Considera que la Ley N° 21.202 entrega herramientas suficientes para proteger estos ecosistemas cuando existe presión por desarrollar proyectos habitacionales en sus alrededores? ¿Qué funciona y qué falta?

La ley fue un avance significativo. Reconoció a los humedales urbanos como objeto propio de protección, permitió su declaración de oficio o a solicitud municipal, exigió su reconocimiento en los planes reguladores e incorporó una nueva causal de ingreso al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, la letra s) del artículo 10 de la Ley 19.300. Un aspecto menos conocido es su conexión con la legislación de aguas. Tras la reforma de la Ley 21.435, el Código de Aguas prohíbe nuevas explotaciones y mayores extracciones que las autorizadas en los sectores acuíferos que alimentan humedales urbanos declarados, sin necesidad de declaración expresa. Esto confirma que la protección del humedal es, en buena medida, protección de su régimen hídrico.

Lo que falta está en la etapa posterior a la declaratoria. La declaración identifica y delimita, pero por sí sola no define qué puede hacerse en el entorno, no establece zonas de amortiguación y no resuelve cómo se gestionan las aguas superficiales y subterráneas que sostienen el humedal más allá de su polígono. Las ordenanzas municipales y los planes de gestión avanzan lentamente y con escasos recursos y la actualización de los planes reguladores puede tardar años. También falta mayor claridad sobre cuándo un proyecto cercano debe ingresar al SEIA. En síntesis, la ley protege bien el humedal como ecosistema, pero es más débil para ordenar lo que ocurre a su alrededor, que es justamente donde se produce el conflicto con el desarrollo habitacional.

3. La delimitación de un humedal puede generar controversias sobre qué terrenos deben quedar comprendidos en su protección. ¿Qué criterios deberían ser decisivos para fijar sus límites y dar certeza tanto a las comunidades como a quienes proyectan construir?

El criterio decisivo debe ser técnico, verificable y debidamente motivado. El reglamento de la ley exige que concurra al menos uno de tres criterios, la presencia de vegetación hidrófita, de suelos hídricos o de un régimen hidrológico de saturación permanente o temporal. Esto es coherente con una definición amplia de humedal, pero obliga a aplicar cada criterio con una metodología clara, que considere la estacionalidad y que se respalde en trabajo de terreno. La jurisprudencia también ha aportado en este punto. En el caso del humedal Llantén, la Corte Suprema aplicó la definición amplia de la Convención Ramsar y reconoció la protección de un humedal de origen artificial, lo que confirma que lo determinante es su funcionamiento ecológico y no su origen.

Para dar certeza, me parece clave distinguir entre el polígono del humedal y su área de influencia hídrica, es decir, las zonas de recarga, escurrimiento y conexión subterránea de las que depende. Esta distinción tiene hoy consecuencias jurídicas relevantes, porque la declaratoria no solo afecta el uso del suelo, sino que también activa restricciones en el Código de Aguas sobre los acuíferos que alimentan el humedal. Por eso la delimitación debería contar con una coordinación efectiva entre el Ministerio del Medio Ambiente y la Dirección General de Aguas (Ministerio de Obras Públicas). Finalmente, el procedimiento debe ser transparente, con información pública y una oportunidad real para que las comunidades y los propietarios aporten sus antecedentes. Una delimitación bien fundada es más difícil de impugnar y más fácil de cumplir.

4. ¿Se está incorporando la existencia de humedales con suficiente anticipación en los planes reguladores y en las decisiones sobre dónde construir viviendas, o el conflicto suele aparecer cuando los proyectos ya están avanzados?

En general, el conflicto aparece tarde. Muchos planes reguladores comunales tienen décadas de antigüedad y se elaboraron antes de la ley, por lo que zonificaron como urbanizables terrenos que hoy sabemos que son humedales o forman parte de su sistema hídrico. La ley obliga a incorporar los humedales urbanos declarados en la planificación, pero la actualización de los instrumentos es lenta y, mientras tanto, los proyectos avanzan al amparo de la normativa anterior.

El resultado es que la discusión surge cuando ya existe compra de terrenos, anteproyectos o permisos en trámite, que es el peor momento para todos, porque los costos de rediseñar son altos y el conflicto se judicializa. Lo deseable es que la información sobre humedales, incluso los no declarados, esté disponible desde la búsqueda de suelo y se integre en la Evaluación Ambiental Estratégica de los planes reguladores. También debería dialogar con los Planes Estratégicos de Recursos Hídricos en Cuencas que contempla la Ley Marco de Cambio Climático, que deben considerar la conservación y preservación de la naturaleza. Si el Estado, incluidos el Minvu y los Serviu cuando adquieren suelo para vivienda social, identifica los humedales antes de decidir dónde construir, se evita gran parte del conflicto.

Un caso que ilustra bien este problema es el del humedal Llantén, en Puerto Montt, resuelto por la Corte Suprema en 2018 (Rol 118-2018), antes de la Ley 21.202. En un sector de crecimiento residencial, el humedal fue drenado e intervenido sin permisos sectoriales, se alteró un estero y se construyó un colegio sobre la vía natural de escurrimiento de las aguas lluvias, lo que provocó inundaciones en viviendas y el cierre del establecimiento. La Corte acogió el recurso de protección, ordenó a la municipalidad revisar los permisos de construcción y las recepciones otorgadas y dispuso la reubicación del colegio. Además, reprochó la descoordinación entre la municipalidad y el Serviu, que autorizaron obras sin considerar el plan maestro de evacuación de aguas lluvias de la ciudad, y recordó que las autorizaciones administrativas no habilitan para perjudicar a terceros. El caso muestra el costo de no anticipar. Cuando el humedal se ignora en la planificación, el conflicto termina en tribunales, con permisos cuestionados, obras que deben trasladarse y familias afectadas.

5. Cuando un proyecto habitacional puede afectar un humedal urbano, ¿Qué aspectos deberían examinarse con especial atención durante su evaluación ambiental?

Lo central es el funcionamiento hídrico del humedal, qué es lo que lo sostiene. Deben examinarse con especial atención los rellenos y drenajes, que son la forma más directa de afectarlo y la impermeabilización del suelo que reduce la infiltración y altera la recarga del acuífero y los niveles de la napa. También el manejo de las aguas lluvias, porque los proyectos suelen descargarlas al humedal y modifican sus caudales, tiempos de inundación y calidad del agua y las obras que intervienen la napa, como excavaciones, subterráneos o bombeos durante la construcción. En este punto es importante recordar que el Código de Aguas restringe nuevas extracciones en los acuíferos que alimentan humedales urbanos declarados, de modo que la evaluación debe ser coherente con esa limitación.

Además, deben evaluarse la calidad del agua, la vegetación y la fauna asociadas y, especialmente, los efectos acumulativos y sinérgicos. Un proyecto aislado puede parecer menor, pero varios loteos en torno al mismo humedal pueden degradarlo de manera irreversible. Para ello se requieren líneas de base que abarquen al menos un ciclo estacional completo. Por último, la evaluación debe considerar el riesgo para las personas, pues construir en zonas de saturación o anegamiento expone las personas a inundaciones.

6. ¿Qué papel deberían cumplir las comunidades, los municipios y los tribunales cuando existe desacuerdo sobre la protección de un humedal o sobre un proyecto que podría afectarlo?

Tatiana C.: Cada actor cumple un rol distinto y complementario. Las comunidades aportan un conocimiento local muy valioso sobre dónde se inunda, cómo cambia el humedal entre estaciones y qué especies lo utilizan. Ese conocimiento debe canalizarse por las vías formales de participación en la declaratoria, en la planificación y en la evaluación ambiental y debe ser ponderado efectivamente en las decisiones.

Los municipios tienen un rol protagónico. Pueden solicitar la declaratoria, deben dictar las ordenanzas de protección y son responsables de actualizar sus planes reguladores, aunque requieren más recursos técnicos y financieros para hacerlo bien. Los tribunales, en cambio, deberían ser la última instancia, encargada de controlar la legalidad y la debida motivación de las decisiones, y no el espacio donde se resuelve la planificación del territorio. La jurisprudencia de los tribunales ambientales y de la Corte Suprema ha contribuido a fijar estándares. La Corte Suprema, por ejemplo, ha señalado que la protección de los humedales no se subordina a su declaración (Corte Suprema, Rol 21.970-2021) y que, ante la incertidumbre sobre la interconexión ecosistémica de un humedal, debe primar la conservación del acto que lo reconoce y protege, en aplicación del principio preventivo (Corte Suprema, Rol 18.509-2024). Sin embargo, el Ministerio del Medio Ambiente reconoce que se han impugnado 48 procesos de declaratoria (Resolución Exenta N° 2.720 de 2026, del Ministerio del Medio Ambiente), y varias de ellas han sido anuladas por vicios de motivación y de procedimiento (Infante, 2025)[1]. Esto sugiere que buena parte del conflicto se está resolviendo en tribunales cuando podría prevenirse antes, con mejor información técnica y procedimientos mejor motivados. En cuanto a las demandas de compensación por la pérdida de aptitud de desarrollo de los terrenos, conviene recordar que la Constitución incluye la conservación del patrimonio ambiental dentro de la función social de la propiedad, de modo que estas restricciones, en principio, son limitaciones legítimas y no una privación del dominio. En la misma línea, en el caso del humedal Llantén la Corte Suprema sostuvo que el dueño del terreno no estaba facultado para drenar las aguas del humedal, atendido el bien superior que debía resguardarse.

7. El Ministerio del Medio Ambiente inició la actualización de la guía para delimitar y caracterizar humedales urbanos. ¿Qué cambios considera prioritarios para mejorar su protección y, al mismo tiempo, permitir una planificación habitacional más clara?

Tatiana C.: Es una buena noticia que el Ministerio haya abierto este proceso, recogiendo la experiencia y la jurisprudencia acumuladas desde 2022. Como prioridad, mencionaría en primer lugar la estandarización del método, esto es, cómo se combinan el análisis de escritorio y el trabajo de terreno, cuántas campañas se requieren y en qué temporadas y cómo se aplica la secuencia de criterios de hidrología, vegetación hidrófita y suelos hídricos. Así se reduce la discrecionalidad y se gana previsibilidad.

En segundo lugar, explicitar el estándar de motivación, de modo que cada delimitación justifique por qué se incluye cada sector y sea comprensible tanto para las comunidades como para los propietarios. En tercer lugar, incorporar con mayor claridad la dimensión hídrica más allá del polígono, identificando las zonas de recarga y las conexiones subterráneas, con participación de la Dirección General de Aguas, dado que la declaratoria tiene efectos directos en el régimen de aguas. Por último, que la información resultante sea pública, georreferenciada y de fácil acceso, para que sirva desde la búsqueda de suelo y en la actualización de los planes reguladores. Una guía clara protege mejor el humedal y, al mismo tiempo, entrega la certeza que el sector habitacional necesita para planificar dónde construir.