Por Catalina Masiel Díaz Miño. U Chile.

El proceso constitucional actualmente en curso nos presenta una oportunidad única para rediseñar la potestad constitucional tributaria, de modo tal que esta sea funcional a las necesidades del nuevo ciclo en el que nos adentramos como país. Esto implica regularla en forma íntegra, demarcando sus límites, pero también definiendo sus objetivos y principios, reflexiona Dan Israel.

En una entrevista realizada a Dan Israel, abogado de la Universidad de Chile, que actualmente se desempeña como Associate Research Scholar en la Universidad de Yale, Estados Unidos y autor del libro “La Potestad Tributaria en el Régimen Constitucional chileno”, explica el concepto de potestad tributaria, su regulación actual, los cambios que se deben efectuar en el nuevo texto constitucional, entre otros temas.

1. ¿Qué se entiende por potestad tributaria? ¿Por qué es importante su estudio?

Tradicionalmente se ha entendido que esta corresponda al poder o posibilidad que tiene el Estado para instituir tributos (sea en forma de impuestos, tasas o contribuciones) y de conferir beneficios tributarios. Es por esto que gran parte de la doctrina utiliza los términos “potestad tributaria” y “poder tributario” como sinónimos.

Entender a la potestad tributaria como un poder genera la necesidad de estudiar sus límites. Un poder sin límites es terreno fecundo para la tiranía, sobretodo si estamos hablando de un tema tan delicado como lo son los tributos. Por este motivo, tiene sentido que gran parte de los trabajos que se abocan al estudio de la potestad tributaria se enfoquen en los principios constitucionales que permiten salvaguardar a los contribuyentes ante la posibilidad de que el Estado haga un uso excesivo y despiadado de este poder. Así, es frecuente el estudio de los principios de legalidad tributaria, de igualdad, generalidad, no discriminación arbitraria, no afectación y no confiscatoriedad, entre otros.

Estando de acuerdo en que el estudio de estos principios es fundamental, me parece importante recalcar que estos solo se refieren a la dimensión negativa de la potestad tributaria. Gran parte de mi trabajo busca hacer precisamente lo contrario, al destacar su dimensión positiva. Para esto, comienzo mi libro refiriéndome a la importancia de la potestad tributaria en la conformación de los Estados en el mundo occidental, para luego enfocarme en el desarrollo de esta potestad en Chile.

La potestad tributaria nos dice mucho de un Estado y de una sociedad. Esta es la mayor expresión del deber de solidaridad a nivel país, permitiendo unir a los habitantes de una república democrática como la nuestra en un esfuerzo común, financiado con el esfuerzo de todas y todos. Entender esto nos permite apreciar la importancia que tiene esta potestad para redefinir la naturaleza de la relación entre los individuos y el Estado.

2. ¿Cómo se ha desarrollado la potestad tributaria durante la vigencia de la Constitución de 1980?

La Constitución de 1980 fue diseñada procurando asegurar el mayor grado posible de garantías individuales, en desmedro de la actuación del Estado. Este es un hecho que consta en diversas actas de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución Política de la República de Chile (CENC) y en múltiples declaraciones emitidas por los comisionados que participaron en la elaboración de la Constitución de 1980[1].

En lo que respecta a la potestad tributaria, esto se tradujo en una normativa constitucional que se limita a establecer los órganos constitucionales que detentan dicha potestad (artículos 63 Nº14, 65 inciso segundo y 65 inciso cuarto Nº1 de la Constitución de 1980) y sus límites (artículo 19 Nº20). De este modo, en nuestro país se impuso la noción que entiende a la potestad tributaria como una potestad meramente instrumental que solo existe para financiar los gastos de un Estado, que a su vez tiene un rol menor en el funcionamiento de la economía y en la provisión de derechos sociales a toda la población.

Esto explica que durante los primeros 30 años de vigencia de la Constitución de 1980 la potestad tributaria del Estado chileno se haya mantenido en niveles sumamente bajos (actualmente la carga tributaria en nuestro país esta se sitúa en torno al 21% del PIB mientras que en promedio esta cifra asciende al 34% en los países OCDE) y gran parte de la recaudación tributaria de nuestro país aún proviene del IVA, que se caracteriza por ser un impuesto sumamente regresivo[2]. Como consecuencia de esto, Chile actualmente es destacado por ser uno de los países con el sistema de tributos y transferencias menos efectivo a la hora de reducir la desigualdad[3].

3. ¿Cuál ha sido la evolución jurisprudencial en esta materia? ¿Qué fallos considera importante destacar?

A lo largo de los últimos 30 años el Tribunal Constitucional solo se ha referido a la potestad tributaria en contadas ocasiones, por lo que es difícil identificar una evolución –o involución– jurisprudencial clara en esta materia. Las referencias a esta potestad han sido superficiales y contradictorias, denotando la escasa importancia que se le ha dado a este tema en nuestro país. En mi libro me refiero a cuatro fallos dictados por el Tribunal Constitucional que ilustran de manera clara esta deficiencia.

A modo de ejemplo, me gustaría destacar el fallo que se dictó en las causas Roles Nº1399-09-INA y Nº1469-09-INA. En este caso, el conflicto judicial surgió a propósito del inciso final del numeral 1º del artículo 42 de la Ley sobre el Impuesto a la Renta, que clasificó a los prácticos de puertos como trabajadores dependientes para los efectos de determinar y calcular el impuesto a la renta que les corresponde pagar.

El Tribunal finalmente optó por acoger el requerimiento de inaplicabilidad presentado y declarar inaplicable la norma tributaria en cuestión, argumentando principalmente que la aplicación de esta norma en el caso concreto resultaba en una vulneración del principio de igualdad garantizado en la Constitución.

Desde mi punto de vista, este fallo significó una intrusión excesiva del Tribunal Constitucional en el poder legislativo del Estado y en la potestad tributaria que la Constitución le atribuye a este último en sus artículos 65 inciso segundo y 65 inciso cuarto Nº1. Lo más impactante en este caso concreto es que el fallo dictado omite cualquier tipo de referencia explicita a la potestad tributaria.

La potestad tributaria también brilla por su ausencia en el requerimiento presentado por el contribuyente y en el escrito presentado por el Servicio de Impuestos internos al evacuar traslado. Los únicos que hacen notar esta ausencia son los ministros que suscriben el voto disidente. Al fundamentar su decisión, la disidencia resalta las múltiples dimensiones de la potestad tributaria y su trascendencia en el esquema de distribución de poderes del Estado. La importancia que le dan a la potestad tributaria es tal magnitud que esta pasa a ser la principal consideración que los lleva a rechazar el requerimiento de inaplicabilidad.

Este fallo constituye un claro ejemplo de la gran relevancia práctica que pueden llegar a tener las consideraciones en torno a la potestad tributaria en la resolución de un caso concreto. Así también, este fallo permite apreciar la preocupante falta de atención que se le ha dado a esta potestad en nuestro medio, incluso en causas en que esta potestad es el elemento central en disputa.

4. ¿Considera que el sistema tributario es importante para alcanzar los fines del Estado? ¿Qué importancia tienen estos fines en su manera de entender la potestad tributaria?

La función de los tributos por antonomasia es la recolección de ingresos. Sin embargo, esto no quiere decir que la finalidad de los tributos se agote en esta función. En los Estados modernos los tributos son frecuentemente utilizados para alterar la distribución de recursos entre los habitantes de una sociedad, favorecer o limitar la explotación de ciertos recursos, o incluso, orientar la actividad macroeconómica nacional. En su conjunto, estos fines nos permiten afirmar que el sistema tributario constituye uno de los principales elementos que determina el carácter de la relación entre el Estado y el individuo.

En el mismo sentido, si entendemos que los fines y principios del texto constitucional tienen importancia para fundamentar la existencia de una potestad tributaria, no es posible entenderla simplemente como un “poder” o una “posibilidad” que tiene el Estado, sino más bien corresponde entenderla como una función pública. Esto implica entenderla como un poder-deber de establecer tributos y beneficios tributarios que le corresponde al Estado a través de los diversos órganos públicos depositarios de esta potestad.

El carácter obligatorio de este “deber” se justifica en la necesidad que tiene el Estado de contar con los medios materiales necesarios para cumplir los fines que justifican su existencia. Este es precisamente el ámbito de la potestad tributaria que intento desarrollar a lo largo de mi trabajo.

5. Considerando el proceso constitucional en curso, ¿Cómo debe regularse la potestad tributaria en la Nueva Constitución? ¿Qué principios deben inspirar el nuevo sistema tributario?

El proceso constitucional actualmente en curso nos presenta una oportunidad única para rediseñar la potestad constitucional tributaria, de modo tal que esta sea funcional a las necesidades del nuevo ciclo en el que nos adentramos como país. Esto implica regularla en forma íntegra, demarcando sus límites, pero también definiendo sus objetivos y principios.

En primer lugar, sería recomendable que la Nueva Constitución mencione en forma expresa a la potestad tributaria. Esto permitirá un desarrollo doctrinario y jurisprudencial que permita comprenderla en sus diversas dimensiones y aclarar la manera en que esta potestad se inserta dentro de nuestro régimen constitucional.

En segundo lugar, la Nueva Constitución debe establecer los principios que orientarán el sistema tributario en el nuevo régimen constitucional. La Constitución de 1980 se limita a regular los principios tributarios en su capítulo III, al establecer las garantías de los contribuyentes frente a la creación de tributos por parte del Estado.

En caso de que finalmente se opte por referirse al sistema tributario, la Nueva Constitución brindará una mirada estructural a los principios tributarios, mandatando a que el legislador tributario contemple el conjunto de tributos que coexisten en nuestra legislación. Algunos de los principios que debiesen orientar el sistema tributario en el nuevo texto constitucional son los principios de legalidad, igualdad, progresividad, solidaridad y no confiscatoriedad.

Finalmente, también sería sumamente valioso que el nuevo texto constitucional faculte expresamente que el legislador tributario haga uso de la potestad tributaria con fines distintos de la recaudación. Actualmente este tipo de tributos ya existe en nuestro país, en áreas tan diversas como la protección del medio ambiente (impuesto a los combustibles) y de la salud (impuesto al tabaco), pese a no estar considerados dentro la actual constitución. Reconocerlos nos permitirá regularlos y así establecer los límites y condiciones bajo los cuales el legislador puede establecer este tipo de tributos.

De aprobarse por la Convención Constitucional, una regulación de estas características fijará el marco general para el desarrollo de una nueva potestad tributaria. Sin embargo, el desafío más importante en esta materia tendrá lugar fuera del texto constitucional: reconocer la importancia de la potestad tributaria en la consecución de los objetivos que nos fijamos como sociedad. Esto nos permitirá contar con los recursos políticos y económicos necesarios para implementar las políticas públicas que nuestro país requiere y así dar soluciones concretas a las demandas sociales que explican el inicio del proceso constitucional.

[1] Las sesiones 1, 37, 394 y 398 de la CENC y el “Informe con Proposiciones e Ideas Precisas” de 1978 particularmente ilustrativos para estos efectos.

[2] OCDE et al. (2020): Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 2020.] OECD Publishing, <https://www.oecd-ilibrary.org/taxation/revenue-statistics-in-latin-america-and-the-caribbean-2020_68739b9b-en-es>    [consulta: 25 de abril 2022].

[3] Browne, J., Causa, O.and Vindics, A.(2019): Income redistribution across OECD countries: Main findings and policy implications.OECD Economic Policy Papers, Nº 23.Paris: OECD Publishing, p. 10, <https://www.oecd-ilibrary.org/economics/income-redistribution-across-oecd-countries_3b63e61c-en>   [Consulta: 25 de abril 2022].