En una entrevista realizada a Pablo Alarcón Jaña, profesor de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad Finis Terrae, damos a conocer su opinión respecto a si las atribuciones que tendrán los Gobernadores Regionales son las adecuadas para el cumplimiento de los fines que persigue la reforma constitucional; posibles conflictos que podrían darse entre los Gobernadores Regionales, los Intendentes de la Región y el Gobierno Central; si contribuirán a la descentralización del país; sobre los tributos que se recaudan, entre otros temas.
1. ¿Cree Ud. que las atribuciones asignadas a los Gobernadores Regionales son las adecuadas para el cumplimiento de los fines que persigue la reforma constitucional que los creó?
La Ley N°20.990 modifica el capítulo XIV de la Constitución Política sobre Gobierno y Administración Interior del Estado. En cuanto a la administración regional, modifica la composición del Gobierno Regional, e incorpora la figura del Gobernador Regional -sustituyendo al Intendente-, el cual será elegido por votación popular, y será el órgano ejecutivo del Gobierno Regional. En cuanto a las atribuciones que se le confieren, no difiere mucho de las que tenía el Intendente cuando era el órgano ejecutivo del Gobierno Regional, pues las funciones genéricas del Gobierno Regional se mantuvieron sin mayores cambios. Una innovación es que se establece que el gobernador regional será el jefe superior de los directores de los servicios públicos que dependan o se relacionen con el gobierno regional. En mi opinión, la finalidad principal buscada con la reforma era la elección popular de los gobernadores regionales, pero no se analizó con suficiente detención el funcionamiento del Gobierno Regional, considerando en conjunto el Gobierno y Administración del Estado.
2. Se ha sostenido que podrían existir conflictos entre los Gobernadores Regionales, los Intendentes de la Región y el Gobierno Central, ¿está de acuerdo con esa afirmación? y si es así ¿estima que institucionalmente se han previsto mecanismos eficaces para zanjar esos conflictos?
En efecto, al incorporar la figura del Gobernador Regional fue necesario modificar el cargo de Intendente, suprimiendo su nombre y creando la figura del Delegado Presidencial Regional, cuya finalidad es ser el representante del Presidente de la República para el Gobierno y la Administración del Estado. Por ello, y visto en su globalidad, no ha quedado suficientemente delimitadas las funciones, atribuciones y competencias de estos cargos, pues incluso para el ciudadano común, no es posible señalar en qué se diferencian el gobierno y administración de una región; y siendo ello así, efectivamente podrán haber posibles conflictos o contiendas de competencias entre estas diversas autoridades regionales. En cuanto a si se han establecido mecanismos para zanjar dichos conflictos, si se lee con detención la actual legislación, no aparece ningún mecanismo en particular para ello; sólo se regula la transferencia de competencias -noción jurídicamente imprecisa, pues se trata de transferencia de atribuciones- y cuyo concreción, eventualmente, podría generar una pugna y conflicto político entre el Gobierno Central -Presidente de la República- y las autoridades regionales -Gobernador Regional, Gobierno Regional, y Delegado Presidencial Regional-, que en la ley actual no tiene un sistema de solución de conflictos predeterminado.
3. ¿Cree que la institución de los Gobernadores Regionales como está diseñada contribuirá a una efectiva descentralización del país?
Francamente no. En la reforma del gobierno regional se partió de un error básico, cual es que el concepto «descentralización» es un concepto jurídico-administrativo, y no es lo mismo que la regionalización. Descentralizar significa sacar del centro, esto es, se descentraliza cuando, por ejemplo, un servicio público fiscal se convierte, en virtud de una ley que lo modifica, en un servicio público personificado, esto es, con personalidad jurídica y patrimonio propio distinto del Fisco, lo que le permite tener una gestión menos burocrática y más eficiente para la satisfacción de las necesidades públicas que el legislador le ha atribuido. El hecho que sea elegido el Gobernador Regional sólo puede ser considerado un avance en cuanto a la democratización en el proceso de designación de autoridades, pero en sí no aporta nada a mejorar el Gobierno Regional.
4. Estima que el Gobierno Regional debiera tener iniciativa para establecer tributos para gravar actividades de clara identificación regional?
En la Constitución Política, el artículo 19 N° 20 y 22 se refieren a este tema; pero se trata de una situación excepcional. En concreto, el N° 20 señalado establece que «Los tributos que se recauden, cualquiera que sea su naturaleza, ingresarán al patrimonio de la Nación y no podrán estar afectos a un destino determinado. Sin embargo, la ley podrá autorizar que determinados tributos puedan estar afectados a fines propios de la defensa nacional. Asimismo, podrá autorizar que los que gravan actividades o bienes que tengan una clara identificación regional o local puedan ser aplicados, dentro de los marcos que la misma ley señale, por las autoridades regionales o comunales para el financiamiento de obras de desarrollo». Además, el constituyente parte de la base que la potestad tributaria sólo puede ser ejercida por el Presidente de la República, pues de otra forma se puede perder el control de las finanzas públicas y de la recaudación de impuestos a nivel nacional. Si los Gobiernos Regionales tuvieran dicha atribución, claramente podría surgir un conflicto con el Presidente de la República, que generaría, consecuencialmente un dilema político, al discutirse el pertinente proyecto de ley en el Congreso Nacional. Por tanto, estimo que no es correcto darles esta atribución, la cual sólo tendría sentido si Chile fuese un país federal, que no es el caso, pues el artículo 3° de la Constitución establece que Chile es un Estado Unitario: una ley, una autoridad superior, un solo Poder Judicial, en todo el territorio nacional.
5. ¿Cuál es el grado de potestad normativa -materias a regular- de que debiera dotarse al Gobierno Regional?
Las materias bajo su competencia ya están fijadas en la Ley N°19.175, Orgánica Constitucional del Gobierno Regional, que señala en su artículo 13 que «La administración superior de cada región del país estará radicada en un gobierno regional, que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de ella». Ante tan amplia finalidad, surge la duda de cuál debiera ser la potestad normativa adecuada para cumplir con la ley, y para ello se debe tener en consideración las atribuciones que se le otorgan en el artículo 16, y entre otras, se destacan: Artículo 16.- Serán funciones generales del gobierno regional: a) Diseñar, elaborar, aprobar y aplicar las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo de la región en el ámbito de sus competencias, los que deberán ajustarse al presupuesto de la Nación y ser coherentes con la estrategia regional de desarrollo. Asimismo, en dicha labor deberá considerar los planes comunales de desarrollo; b) Efectuar estudios, análisis y proposiciones relativos al desarrollo regional; c) Orientar el desarrollo territorial de la región en coordinación con los servicios públicos y municipalidades, localizados en ella; d) Elaborar y aprobar su proyecto de presupuesto, ajustándose a las orientaciones que se emitan para la formulación del proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Público, de conformidad al artículo 15 del decreto ley N° 1.263, del Ministerio de Hacienda, de 1975, orgánico de Administración Financiera del Estado, sin perjuicio de las facultades que asisten al gobernador regional de conformidad al artículo 78 de la presente ley; e) Administrar fondos y programas de aplicación regional; f) Resolver la inversión de los recursos que a la región correspondan.
Para ello, básicamente deberá utilizar su potestad reglamentaria, y en algunos casos, según lo que determine la ley, el Gobernador Regional deberá contar con la aprobación del Consejo Regional. Lo que no le será nunca posible es contar con potestad legislativa, que sólo corresponde al Congreso Nacional, pues lo contrario sería, tal como se mencionó, convertir a nuestro país en un Estado Federal.