Paulina Astroza Suárez: "El Escudo de las Américas aún no genera obligaciones jurídicas para Chile, pero eso no significa que no puedan imponérselas"

El Escudo de las Américas ha abierto un debate que va más allá de sus objetivos de cooperación frente al narcotráfico, el crimen organizado y otras amenazas a la seguridad regional. La incorporación de Chile a esta iniciativa plantea interrogantes sobre su verdadera naturaleza jurídica y, especialmente, sobre los efectos que podrían derivarse para el país de los compromisos asumidos en el ámbito internacional.

Una de las principales cuestiones consiste en determinar si el Escudo de las Américas constituye únicamente una alianza o un mecanismo de coordinación política entre Estados, o si sus características permiten considerarlo un instrumento internacional capaz de generar obligaciones jurídicas. Esta distinción resulta fundamental para establecer si la participación del Presidente de la República puede sustentarse exclusivamente en sus atribuciones para conducir las relaciones exteriores o si, atendida la naturaleza de los compromisos involucrados, corresponde la intervención del Congreso Nacional, conforme a las disposiciones constitucionales que regulan la aprobación de los tratados internacionales.

El debate también se extiende a la implementación de esta alianza en el ordenamiento jurídico chileno. Si los compromisos asumidos comienzan a traducirse en medidas concretas, surge la interrogante de si será suficiente adoptar decisiones administrativas o si resultará necesario dictar leyes que les otorguen sustento jurídico. A ello se suma la necesidad de examinar cómo se relacionaría este nuevo marco de cooperación con las obligaciones internacionales que Chile ya ha contraído, particularmente aquellas derivadas del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), y qué consecuencias podrían producirse ante una eventual incompatibilidad o tensión entre ambos instrumentos.

Para profundizar en estas materias, Diario Constitucional conversó con Paulina Astroza, profesora de Derecho Internacional Público de la Universidad de Concepción, doctora, magíster y diplomada en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica. La académica analiza la naturaleza jurídica del Escudo de las Américas, las atribuciones del Presidente de la República en materia de relaciones exteriores y los límites constitucionales que deben respetarse al asumir compromisos internacionales. Asimismo, examina las implicancias de esta iniciativa para la soberanía nacional, la cooperación regional y el cumplimiento de las obligaciones internacionales previamente contraídas por Chile.

En esta entrevista se busca esclarecer qué significa jurídicamente que Chile se incorpore al Escudo de las Américas, qué obligaciones podría asumir el Estado, cuál sería el papel del Congreso Nacional y hasta dónde podrían extenderse sus efectos en el derecho interno. La conversación también aborda la utilidad real de esta alianza frente al narcotráfico y el crimen organizado, considerando los mecanismos de cooperación nacional e internacional que ya existen.

Finalmente, se examina una cuestión especialmente relevante: si la aplicación práctica de compromisos inicialmente políticos podría terminar generando obligaciones jurídicamente exigibles y, de producirse ese escenario, qué mecanismos de control constitucional, judicial y político podrían activarse y qué órganos del Estado estarían llamados a fiscalizar y controlar las actuaciones de las autoridades chilenas.

1. Más allá del nombre que le hayan dado sus integrantes, ¿qué es jurídicamente el Escudo de las Américas: una alianza política, un acuerdo internacional o un instrumento capaz de generar obligaciones para los Estados que adhieren a él?

En derecho, las cosas son lo que son, no lo que se dice que son. Jurídicamente, el acuerdo de las américas es, hasta el momento, desde el punto de vista del documento, una declaración de intenciones, no es un tratado internacional, no genera obligaciones jurídicas, todavía, al no ser jurídicamente vinculante.

Esto no quiere decir que no genere ninguna obligación, porque al ser una declaración de intenciones políticas, genera obligaciones y derechos exigibles en el ámbito político, por lo tanto, alguna de las partes podría presionar para que cumplamos con alguna de las intenciones señaladas en el documento, sobretodo en el del 22 de septiembre, que es el más amplio.

Desde el punto de vista organizacional, no es una organización internacional, claramente. Me da la impresión de que Donald Trump quiere que eso sea a la larga, pero hasta el momento podemos decir que es una alianza, foro de cooperación, instancia o espacio de cooperación, y que pudiera o no generar obligaciones jurídicas en el futuro va a depender de lo que Donald Trump interprete de este documento y que lleve a las partes, ya sea de manera voluntaria o presionadas, a celebrar como instrumento jurídico.

Ahí adquiere relevancia el TIAR, el cual si es un tratado internacional, que es un tratado de asistencia recíproca basada en el artículo 51 de la carta de la naciones unidas, de la legítima defensa colectiva y que no aplica para los casos que Donald Trump pretende aplicar.

2. Si se determina su naturaleza jurídica, ¿qué obligaciones concretas podría asumir Chile y hasta qué punto serían jurídicamente exigibles?

Hasta el momento, ninguna sería jurídicamente exigible. Hay que ver lo que el presidente de los Estados Unidos, que lidera esta coalición, determine que serán los instrumentos que va a poner en práctica para cumplir con aquellas intenciones políticas que hasta el momento están solo expresadas en el documento, y en ese momento tendremos que estar atentos a qué instrumentos querrá que se firmen, ver si son materias propias de ley, que en caso de Chile deben pasar por la aprobación del congreso, o si son materias de la potestad reglamentaria del presidente, caso en que se trataría de acuerdos en forma simplificada y no requerirían la aprobación del congreso. Esto debemos verlo en el desarrollo de la estrategia de seguridad nacional del presidente de los Estados Unidos, en que está incluida la interpretación de la doctrina Donroe, de hecho el escudo de las Américas es la expresión de esa doctrina en América, en el “hemisferio occidental” como le llama él.

3. El Presidente de la República adhirió formalmente a esta alianza. ¿Puede hacerlo en ejercicio de sus atribuciones en materia de relaciones exteriores o, por la naturaleza de los compromisos asumidos, se requiere la aprobación del Congreso conforme al artículo 54 N°1 de la Constitución?

El presidente de la república tiene la atribución, según el artículo 32 N°15 de la Constitución Política, de conducir las relaciones con otras potencias y organizaciones internacionales. Como hasta el momento es una declaración de intenciones, él tiene la facultad para firmar, no adherirse, pues adherirse técnicamente significa manifestar el consentimiento en obligarse por un tratado que uno no negoció.

En este caso firmó para ser parte de esta declaración, creo que si tiene las atribuciones, porque nosotros tenemos un presidencialismo reforzado y en materia internacional el presidente de la república tiene muchas atribuciones, y solo cuando llegue el momento en que se quiera adquirir obligaciones jurídicas que sean materias propias de ley, es que el congreso obligatoriamente tiene que intervenir; ahí el presidente tiene limitada su competencia, solo puede negociar, concluir, firmar y ratificar los tratados internacionales que hubiesen sido aprobados por el congreso, y esto es, cuando sean materias propias de ley. Hasta el momento no estamos en esta etapa, pero hay que estar atentos cuando lleguemos a ella.

4. Aunque se sostenga que los compromisos asumidos son esencialmente políticos, ¿qué efectos pueden producir para Chile? ¿Existe realmente una frontera clara entre un compromiso político internacional y una obligación jurídica?

Si, hay una frontera bastante clara entre lo que es una obligación política, y adquirir derechos y obligaciones jurídicamente exigibles. Alejándome del plano estrictamente jurídico, y pasando al político, el presidente Trump estas divisiones parece no conocerlas. Aunque se trate de materias propias de ley, en las cuales los Estados de Latinoamérica en general requerirán aprobación, muchos de estos congresos votarán, a favor, ya que son mayoritariamente de la tendencia de sus presidentes, que hoy día están casi todos en la misma línea ideológica del presidente, y la presión de los Estados Unidos, en una vinculación tan asimétrica va a implicar muchas veces complicaciones a los presidentes, aún cuando uno sostenga que no hubo jurídicamente un compromiso, sino solo político, habrá gran presión política, y eso se va traducir en alguna norma jurídica, algún tratado o acuerdo para poder cumplirlo. Es entonces que los presidentes de la república tendrán que convencer a los congresos para poder cumplir con lo que se obligaron políticamente con Donald Trump, si este decide presionar por las vías que ya conocemos y quizá qué otras, a los estados a hacer lo que él quiere. Insisto, este Escudo de Naciones solo se entiende en la lógica de estrategia nacional de seguridad de Estados Unidos, en que dijeron que américa estaba dentro de la soberanía hemisférica occidental, en el corolario Donrore dice que los intereses de los Estados Unidos solo los determina el pueblo estadounidense y ninguna otra organización globalista o estado extranjero. Este documento está hecho pensando en el interés de Estados Unidos, no en el de los demás Estado naciones que forman el resto de américa

5. Si el Escudo de las Américas contempla un marco voluntario de coordinación entre los Estados, ¿su implementación en Chile podría realizarse únicamente mediante decisiones administrativas o algunas de sus medidas necesariamente requerirían una ley?

Dependerá de qué medida se trate, para implementar las obligaciones políticas, si son materia de ley, va a haber que dictar las leyes respectivas y pasar por el congreso, si se tratan de materias de potestad reglamentaria, son acuerdos en forma simplificada y no requiere aprobación del congreso.

Desde la perspectiva de los tres pilares del instrumento, que son, el económico, el de seguridad y el de cooperación, sabemos que los primeros son cuestiones de ley, mientras que el último significa ponerse de acuerdo para que en distintas instancias multilaterales voten de la misma manera, y eso pertenece al ámbito político. Los otros dos claramente tienen que ver con materias propias de ley, no bastan medidas administrativas, cuando estamos en presencia de la soberanía del estado, en sus competencias referidas a la defensa, migración, seguridad, fuerzas armadas, obviamente ello corresponde a materia de ley.

6. Uno de los principales objetivos de la alianza es fortalecer la cooperación frente al narcotráfico y el crimen organizado. ¿Qué puede aportar realmente el Escudo de las Américas a Chile que no permitan ya los mecanismos nacionales e internacionales existentes? ¿Su adhesión era necesaria?

Si bien no soy especialista en materia de lucha contra el narcotráfico y el crimen organizado, puedo decir que no es verdad que no existiera ya cooperación regional y bilateral, tanto en inteligencia como en lucha contra el narcotráfico y crimen organizado, tanto es así que hace unas semanas atrás se dio cuenta de un operativo grande que tuvo que ver con Brasil y Estados Unidos. Aunque algunos atribuyen aquello al Escudo de las Américas, la verdad es que no, primero, porque Brasil no pertenece a esta y, segundo, porque dicho operativo empezó hace dos años. En cambio, esto es gracias a que ya existe intercambio de información sensible entre los servicios de inteligencia de los estados, entre la ANI y la CIA, por ejemplo, o con otros servicios de inteligencia ya sea de Brasil, Argentina, u otros países. La DEA, que es el departamento de los Estados Unidos de lucha contra las drogas, tiene representantes en todos los países de América, y seguro que en otros países del mundo y gracias a la cooperación policial que ya existe, se han dado muchos avances y casos exitosos. No estoy segura de cuánto más aportaría el Escudo de las Américas sinceramente, yo esto lo veo más como una alianza estratégica para enfrentar a China, más que una alianza que su objetivo realmente sea el que han declarado (lucha contra el narcotráfico). Es más, leyendo el documento del 7 de marzo de 2026, el primero que se dió a conocer por Estados Unidos, cuando creó el Escudo, habla de “carteles”, sin siquiera definirlo, de “narcoterrorismo”, sin embargo no habla de nada de lo que aparece en el documento del 22 de septiembre, que agrega los otros pilares. Entonces ¿de qué institución estamos siendo parte? Si el comunicado del ministerio de relaciones exteriores de Chile, después del discurso del presidente Kast en la ONU (donde no hizo ningún anuncio sobre integrar el escudo, que de facto ya lo estábamos haciendo, pues ya estábamos firmando declaraciones anteriores) dice un tercio de lo que posteriormente, a la pocas horas Estados Unidos da a conocer. Es lo que tanto ha entrado en crítica. Yo particularmente lo critico.

No se cuan necesario era esto para la lucha contra el narcotráfico, pero me queda claro que es una estrategia de seguridad de Estados Unidos, conforme a la doctrina Donroe, una alianza importante para contrarrestar influencia china, asegurando que los estados hagan lo que Estados Unidos quiera en distintas materias para asegurar, como dice el documento, el abastecimiento de materias críticas, en que se determine qué proveedores fiables sean los que puedan entrar en la industria digital. ¿Quién determina la fiabilidad? (…) todo el documento, sin nombrarlo, está pensando en América o “hemisferio occidental” como dice él mismo, contra China.

7. Chile ya mantiene obligaciones internacionales en materia de seguridad y defensa, entre ellas las derivadas del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR). ¿Podría el Escudo de las Américas alterar, complementar o entrar en tensión con esos compromisos? De producirse una incompatibilidad, ¿qué instrumento debería prevalecer?

Lo que hay que entender de este Tratado, del año 1947, es que está en la lógica de esa época: la guerra fría, el enfrentamiento interestatal. En él se invoca, tal como el de la OTAN, que es posterior (1949), el artículo 51 de la carta de las naciones unidas, que establece dentro de las excepciones a la prohibición de amenaza y uso de la fuerza, la legítima defensa, particularmente la colectiva, que permite que se pueda actuar en conjunto cuando un estado es atacado por otro. Pero esto no es un cheque en blanco, inmediatamente después se debe poner en conocimiento al consejo de seguridad sobre las medidas que se han adoptado, sin que estas menoscaben las facultades del consejo de seguridad, que es el órgano principal de Naciones Unidas, a cargo de la paz y seguridad internacional. Si bien sabemos que muchas veces el consejo se bloquea por el veto de alguno de los estado miembros, así opera el TIAR según lo dice el artículo 3 claramente.

El documento del Escudo hace mención a los artículos 6 y 13, que señalan que se recurra, al órgano de consulta permanente de la OEA para que se forme un órgano que trate este tema. Pero estan invocando el artículo 6, mientras el artículo 3 dice relación con un ataque armado a un tercer estado, el 6 en adelante se refiere a agresiones que no son ataques armados, por parte de un estado en contra de otro. Me da la impresión de que lo que quiere Estados Unidos es que se califique al crimen organizado, a las bandas de narcotráfico o incluso de inmigración, como una “agresión que no es un ataque” y que en ese caso se pudiera actuar en conjunto por parte de los 15 Estados que hoy forman parte del Escudo, de forma que si esto le ocurre a un estado, puedan actuar todos los demás estados, esta es la lógica de la seguridad colectiva. Pero llegar al punto de asimilar como una agresión que no es ataque, a estas otras situaciones que no estaban en la lógica del TIAR, que piensa en estado-estado, me causa resquemor. Creo que es demasiado la interpretación de lo que es el TIAR, que es un tratado de seguridad militar y por lo tanto de interpretación restrictiva, no puede darse una interpretación amplia del concepto de quién es el que causa el ataque, el que causa el ataque es un estado. Por tanto, lo peligroso es que nosotros, al ser parte del TIAR, en la lógica de Trump tendríamos que ir en ayuda militar a aquel que sufre la agresión por alguna de estas instituciones (bandas de narcotráfico y crimen organizado), me parece peligroso.

8. Si las disposiciones o compromisos del Escudo de las Américas comienzan a aplicarse concretamente en Chile, ¿podría esa práctica terminar otorgándole efectos jurídicos que inicialmente no tenía? ¿Qué controles constitucionales, judiciales o políticos podrían ejercerse sobre la actuación del Estado chileno y qué órgano tendría la última palabra?

Si es que en aplicación de la obligaciones políticas, en virtud de la presión de Estados Unidos, se intentara sostener que nosotros hubiésemos adquirido obligaciones jurídicas y las llevásemos a la práctica, hay que estar atentos, ahí es donde intervendrán los órganos dentro del estado, que vienen a actuar como pesos y contrapresos al presidente. El presidente juró lealtad a la Constitución, por lo tanto debe respetarla, tiene que respetar casos en que se apruebe una ley, que debe ser aprobada por el congreso, debe respetar la soberanía del estado, no debe darle una interpretación amplia, por ejemplo, al TIAR, cuando debiera ser restrictiva, sino entonces sí estaríamos involucrados en una obligación jurídica emanada de nuestra pertenencia al TIAR, aquí, sobretodo el congreso, es quien tiene de manera primordial el control político , la contraloría, y si es del caso, también el poder judicial, desde un sentido no tan político. Por ello, hay que estar atento, aún no hay derechos y obligaciones jurídicamente establecidas, pero esto no quiere decir que no nos vayan a obligar a eso.