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Con disidencia.

TC rechazó requerimiento de inconstitucionalidad que impugnaba Auto Acordado sobre recurso de protección.

debe evitarse una declaración de inconstitucionalidad cuando el efecto que ésta va a producir generará resultados aún más inconstitucionales que aquellos que se tratan de evitar en un caso concreto como el que se ha tenido a la vista

9 de septiembre de 2013

El TC rechazó un requerimiento de inconstitucionalidad que impugnaba el numeral 15 del Auto Acordado de la Corte Suprema, de 27 de junio de 1992, relativo a la tramitación y fallo del recurso de protección en la parte que faculta a la Corte de Apelaciones respectiva para imponer ciertas medidas en caso de incumplimiento de diligencias.
La gestión pendiente invocada incide en una acción constitucional de protección, seguida ante la Corte de Apelaciones de Valparaíso, en que se impuso al requirente la medida de suspensión de sus funciones por el lapso de un mes, gozando de medio sueldo, por no haber dado cumplimiento a una sentencia del mismo tribunal que acogió una acción de protección deducida por la Corporación Universidad de Aconcagua. Frente a esta medida el Alcalde recurrido, y requirente en autos, dedujo recurso de apelación para ante la Corte Suprema, el cual se encuentra pendiente de resolución.
En su sentencia, la Magistratura Constitucional arguyó, en torno a la constitucionalidad del Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales, que, previo a la decisión que habrá de adoptarse, resulta oportuno recordar que esta Magistratura ha sostenido, en sentencias previas, que la facultad que ejerció la Corte Suprema al dictar el Auto Acordado sobre el Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales tiene fundamento constitucional.
En primer término, sostiene el fallo, porque fue una facultad expresamente conferida al máximo tribunal ordinario por el artículo 2, inciso segundo, del Acta Constitucional N° 3, de 1976. En segundo lugar, porque este Tribunal ha tenido presente que la Corte Suprema ejerce la superintendencia directiva, correccional y económica de todos los tribunales de la Nación, exceptuando al Tribunal Constitucional, al Tribunal Calificador de Elecciones y a los tribunales electorales regionales, conforme lo prescribe el artículo 82, inciso primero, de la Carta Fundamental (STC Rol N° 1812 (1816-1817)-10). En tercer término, se agrega, porque si la reforma constitucional de 2005 confirió a esta Magistratura la atribución de resolver las cuestiones de constitucionalidad de los autos acordados dictados por la Corte Suprema, las Cortes de Apelaciones y el Tribunal Calificador de Elecciones, es debido a que ratificó esta potestad de que ya gozaba el máximo tribunal del Poder Judicial (STC Rol N° 1812 (1816-1817)-10, considerando 14°).
Finalmente, aduce la sentencia, porque este Tribunal también ha sostenido, desde su sentencia Rol N°783, que en aspectos de funcionamiento en que el legislador no ha establecido normas o que expresamente la Constitución no le ha reservado a éste, el propio órgano judicial puede autorregularse, añadiendo que, naturalmente, estas regulaciones no pueden contradecir normas legales ni menos las de rango constitucional (STC Rol N° 1812 (1816-1817)-10, considerando 16°).
Respecto a los fundamentos constitucionales específicos del numeral 15° del Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo de las Garantías Constitucionales, razona el TC que tal norma permite al tribunal que conoce del recurso de protección –la Corte Suprema o las Cortes de Apelaciones- aplicar a la persona, funcionario, representante o jefe del órgano del Estado, independientemente de la calidad en que ejerza su función, una serie de medidas en caso de que no evacuare los informes o no diere cumplimiento a las diligencias, resoluciones y sentencias atingentes al recurso de que se trata y dentro de los plazos ordenados para ello.
En la especie, el Alcalde de la Municipalidad de La Calera, requirente en estos autos, ha sido objeto de la última de las medidas señaladas, esto es, de suspensión de funciones, dispuesta por la Corte de Apelaciones de Valparaíso, por el lapso de un mes con goce de medio sueldo.
En el sentido indicado, prosigue la sentencia, debe afirmarse, desde ya, que el aludido precepto viene a representar la concreción de la facultad de imperio de que gozan todos los tribunales de justicia para asegurar el efectivo cumplimiento de las resoluciones que dictan.
Luego, se expresa que el numeral 15° mencionado contiene una atribución de los tribunales en el marco del recurso de protección concebido como una acción cautelar respecto de quienes, como consecuencia de un acto u omisión, arbitrario o ilegal, sufren amenaza, perturbación o privación en el legítimo ejercicio de los derechos fundamentales expresamente contemplados en el artículo 20 de la Constitución Política. Esa misma norma constitucional permite desprender la finalidad que persigue esta acción: restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado.
En cuanto a la infracción al principio de la reserva legal en materia de delitos y de penas, manifiesta la Magistratura Constitucional que el requirente sostiene en su libelo que al Alcalde de la I. Municipalidad de La Calera “se le está aplicando una pena que no está señalada en la ley y por una conducta que tampoco está establecida en una norma legal”, lo que configuraría, en su concepto, una infracción a los derechos asegurados en los incisos séptimo y octavo del artículo 19 N° 3° de la Constitución Política, debiendo entenderse la referencia a los considerandos octavo y noveno.
Los referidos preceptos, se agrega, consagran los principios de legalidad, de tipicidad, de irretroactividad de la ley penal, pro reo y de prohibición de las leyes penales en blanco, siendo atingentes a este examen los dos primeros.
En lo que se refiere a la primera parte de la impugnación, esto es, que el numeral 15° del Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales estaría posibilitando que se condenara a su representado por una conducta que no se encuentra descrita en una norma de rango legal sino que en un auto acordado, insiste el fallo en lo que se indicó en el Capítulo Tercero de esta sentencia, esto es que la norma reprochada en estos autos simplemente representa la concreción de la facultad de imperio de los tribunales de justicia a que alude el inciso tercero del artículo 76 de la Carta Fundamental, en el sentido de que los tribunales de justicia están facultados, directamente por la Constitución, “para ejercer los medios de acción conducentes de que dispusieren” con el objeto de hacer ejecutar sus resoluciones.
De esta forma, la alegación del requirente en cuanto al primer reproche de inconstitucionalidad planteado, debe ser refutada. Primero, porque la habilitación del tribunal de protección para adoptar medidas que aseguren el cumplimiento de lo juzgado proviene directamente del artículo 76, inciso tercero, de la Constitución Política y porque ella tiene un especial sustento en su artículo 20, que confiere al ente jurisdiccional la facultad de adoptar “las providencias que juzgue necesarias” para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado.
Sin perjuicio de lo señalado, continúa el TC, es necesario hacerse cargo de la alegación formulada por el requirente, en estrados, en el sentido de que las facultades conservadoras y, con mayor razón, las disciplinarias que la Constitución Política otorga a la Corte Suprema sólo se ejercen respecto de los funcionarios judiciales y no podrían extenderse a autoridades diferentes, menos a aquellas que han sido electas por la ciudadanía, como son los Alcaldes.
En este sentido, es claro que la medida de suspensión de funciones que ha afectado al Alcalde requirente no constituye una expresión de la superintendencia correccional o disciplinaria de la Corte Suprema que, en efecto, sólo se ejerce respecto de “todos los tribunales de la Nación”.
Por otra parte, y en lo que respecta a las facultades conservadoras de los tribunales, mencionadas en el artículo 3° del Código Orgánico de Tribunales y llamadas a velar por la observancia de la Constitución y las leyes, así como a tutelar el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales, éstas dicen relación con todos aquellos que se encuentran sometidos a su juzgamiento.
En cuanto a la segunda infracción denunciada, en el sentido de que el aludido precepto impugnado contravendría el principio de legalidad en cuanto a las penas. Lo anterior, por cuanto el Alcalde de la I. Municipalidad de La Calera habría sido sancionado por aplicación de una norma que no tiene rango legal sino que se encuentra contemplada en un auto acordado, señala la sentencia que la medida de suspensión de funciones hasta por cuatro meses con goce de medio sueldo, contemplada en la letra d) del numeral 15° del Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales, decretada por la Corte de Apelaciones de Valparaíso respecto del señor Alcalde de la I. Municipalidad de La Calera, se asimila no a una pena como éste sostiene sino que a una medida de apremio de las diversas que contempla el ordenamiento jurídico para asegurar la ejecución de lo juzgado y que, por ende, no resulta inconstitucional.
De esta forma, parece difícil apreciar el carácter de apremio de la medida de suspensión de funciones que afecta al Alcalde de la I. Municipalidad de La Calera, al menos, a partir de la definición literal de ese concepto.
En consecuencia, arguye en esta parte el fallo, el numeral 15° del Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales constituye un apremio legítimo destinado a asegurar el cumplimiento de las resoluciones que expidan los tribunales que conocen del aludido recurso y que no vulnera la prohibición contenida en el artículo 19 N° 1° de la Ley Suprema.
Así, concluye el TC, al decidir de la forma como lo ha hecho, este Tribunal ha tenido presente, entonces, que debe evitarse una declaración de inconstitucionalidad cuando el efecto que ésta va a producir generará resultados aún más inconstitucionales que aquellos que se tratan de evitar en un caso concreto como el que se ha tenido a la vista. Y, ciertamente, resultaría más inconstitucional una declaración tendiente a anular la finalidad cautelar que rodea al recurso de protección de las garantías constitucionales, favoreciendo que la parte que pierde pueda, con una actitud de desacato o de renuencia, dejar en suspenso o, aún peor, sin efecto el amparo brindado por el tribunal de protección.
Motivos anteriores en virtud de los cuales fue rechazado el requerimiento de autos.
Por su parte, el Ministro Vodanovic concurrió al fallo, pero compartiendo sólo los considerandos primero, segundo, tercero, cuarto, vigésimo noveno, trigésimo, trigésimo primero y trigésimo segundo.
La decisión fue acordada con el voto en contra de los Ministros Carmona, Viera-Gallo y García, quienes estuvieron por acoger el presente requerimiento, toda vez que expresan, en esencia, que la facultad cuestionada es inconstitucional, por cuanto pugna principios rectores de la Constitución, como es el principio de legalidad y la reserva de ley.
En segundo lugar, agregan, el precepto impugnado es inconstitucional, porque no tiene sustento en la Constitución. Desde luego, porque una cosa es que la Corte Suprema pueda dictar autos acordados. Pero otra distinta es que los autos acordados aborden materias propias de ley. Eso le está prohibido. Enseguida, porque la facultad de imperio de los tribunales exige intervención del legislador (artículo 76, inciso tercero).
Asimismo, expresan enseguida estos Ministros disidentes, el hecho que la medida de suspensión venga contenida desde el primer auto acordado que reguló el recurso de protección, en 1977, tampoco es suficiente cobertura. La Constitución no estableció normas de transición en la materia. Sí lo hizo tratándose de la relación entre ley y el reglamento dictado por el Presidente de la República en base al dominio máximo legal (disposición Quinta transitoria). Por lo mismo, al no existir dicha disposición, se aplica plenamente el marco de atribución de potestades y de materias de ley que la propia Constitución diseña para los autos acordados. Dicho de otra forma, los autos acordados no están exentos de respetar la reserva legal y de entregar potestades que no sean de complemento de las definidas por el legislador.
En tercer lugar, la norma impugnada tampoco puede sustentarse en una reserva legal especial para facilitar el cumplimiento de las resoluciones judiciales.
Adicionalmente, arguye la disidencia, los mandatos de ejecución de lo juzgado se practican por los tribunales ordinarios y especiales que integran el Poder Judicial a objeto “de ejercer los medios de acción conducentes de que dispusieren” (artículo 76 inciso tercero de la Constitución). Por tanto, deben existir previamente estructurados por el legislador y no es parte de su competencia ordenar ex novo actos de instrucción o compulsión que carezcan de apoyatura legislativa.
Finalmente, concluyen estos Ministros, la facultad de suspensión, analizada en abstracto, se puede ejercer respecto de cualquier autoridad. En este caso, es respecto de un alcalde. Sin embargo, como la norma no establece restricciones, se podría ejercer incluso respecto del Presidente de la República.
Y es que, asegurar el cumplimiento de las resoluciones judiciales es parte esencial del Estado de Derecho. Pero eso debe hacerse conforme al ordenamiento jurídico, respetando los principios que lo estructuran. Y, desde luego, no interfiriendo con la soberanía popular, en el caso de autoridades electas.

Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del requerimiento y del expediente Rol N°2243.

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