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Frente a empate de votos.

TC rechazó inaplicabilidad que impugnaba normas sobre régimen de zonas típicas.

La gestión invocada incide en una acción de protección en contra del Ministro de Educación y del Consejo de Monumentos Nacionales, en el cual se solicita dejar sin efecto la ampliación de la declaratoria de Zona Típica del sector costero de Isla Negra.

4 de febrero de 2014

El TC rechazó un requerimiento de inaplicabilidad que impugnaba los artículos 29 y 30 de la Ley N° 17.288, de Monumentos Nacionales.

La gestión invocada incide en una acción de protección en contra del Ministro de Educación y del Consejo de Monumentos Nacionales, en el cual se solicita dejar sin efecto la ampliación de la declaratoria de Zona Típica del sector costero de Isla Negra, que considera ejecutada en desviación de poder, y que afecta a un inmueble de la requirente, adquirido para la realización de un proyecto inmobiliario.

La parte requirente estimaba que la aplicación de la norma cuestionada afecta sus garantías constitucionales, en específico, su derecho de propiedad, su libertad para desarrollar actividades económicas y la igualdad de trato en materia económica.

En su sentencia, la Magistratura Constitucional arguyó que, traídos los autos en relación, terminada la vista de esta causa, y luego del plazo para su estudio, se procedió a votar el acuerdo respectivo, produciéndose empate de votos, con lo cual, atendido el quórum calificado exigido por la Carta Fundamental para acoger esta clase de requerimientos y que, por mandato de la letra g) del artículo 8° de la Ley Orgánica Constitucional de este Tribunal, el voto del Presidente no dirime un empate en estos casos, se tuvo por rechazado el requerimiento por no haberse alcanzado el quórum constitucional necesario para ser acogido.

Conforme a lo anterior, las consideraciones por rechazar el requerimiento –expuestas por los Ministros Peña, Carmona, García y Hernández Emparanza– sostuvieron, en torno a la infracción al derecho de propiedad, a la protección a la esencia de los derechos y a la igualdad ante las cargas públicas, que la Carta Fundamental reconoce el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales e incorporales.

Adicionalmente, indican, reconoce la existencia de funciones o finalidades no individualistas que restringen una consideración puramente absolutista de la propiedad y de los derechos del propietario sobre la misma.

Es así como el inciso segundo del numeral 24° del artículo 19 de la Constitución Política configura las limitaciones y obligaciones fundadas en la función social de la propiedad cuyas causales han sido señaladas específicamente por el legislador, a saber, los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad y salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental.

Así, manifiestan estos Ministros, la función social es un límite intrínseco de la propiedad y sus privaciones son restricciones extrínsecas. Esta afirmación es rebatida por ciertas tesis que sitúan a la función social de la propiedad como una dimensión extrínseca del derecho, esto es, por una parte, estaría el derecho y distinta a él resultaría una limitación ajena a su contenido impuesta por el legislador.

Respecto de las privaciones, se aduce, la Constitución autoriza, por una finalidad pública, el cercenamiento de un derecho afectando su esencia y los atributos que lo identifican.

En ese sentido, continúan, la doctrina de los iuspublicistas junto a la jurisprudencia constitucional y judicial están contestes en que la imposición de limitaciones u obligaciones en razón de la función social de la propiedad no puede fundarse en el mero capricho del legislador –único llamado a establecerlas- y además no puede implicar que las limitaciones y obligaciones que se imponen a la propiedad se transformen en una privación del derecho, del bien sobre el que recae o de alguno de sus atributos esenciales, en virtud de lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 19 N° 24° de la Carta Fundamental.

Y es que, señalan, la Constitución Política ha preservado como núcleo esencial de protección del derecho de propiedad los atributos del dominio consistentes en el derecho de usar, gozar y disponer de la propiedad.

Enseguida, estos Ministros se centran en explicar por qué en su concepto el requerimiento debe rechazarse.

De esa forma, arguyen que la pretensión de la requirente, Constructora Santa Beatriz, de oponerse a la ampliación de la Zona Típica del sector Costero de Isla Negra por coincidir con el terreno de su propiedad y en el que pretende efectuar una edificación colisiona, por un lado, con el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, dentro del que se incluye la preservación de la naturaleza. Por otro lado, la pretensión de la requirente colisiona también con el deber que la Constitución impone al Estado de proteger e incrementar el patrimonio cultural de la Nación conforme ordena el artículo 19 N° 10°, en su inciso sexto, a propósito de la garantía del derecho a la educación.

Así, en lo que toca al estándar referido al principio de igualdad, la circunstancia de que las limitaciones que importa la declaración de una Zona Típica (y su ampliación como en el presente caso) hayan sido establecidas por ley (artículo 29 de la Ley N° 17.288), esto es, por una norma de carácter general y obligatorio, garantiza que se aplicarán, por igual, a todos quienes pretendan construir o afectar de otro modo, el espacio comprendido dentro de la Zona Típica y no como sostiene la requirente, que se haya tratado de impedir el desarrollo del proyecto habitacional en que justamente ella está involucrada.

Desde el punto de vista de la proporcionalidad de las normas cuya constitucionalidad se impugna, expresan, lo explicado hasta el momento resulta suficiente para apreciar que: 1.- El objetivo perseguido por el legislador con la declaración de una Zona como Típica obedece a un fin legítimo como es, por una parte, la preservación del patrimonio ambiental vinculado a las características del sector costero de la zona central de nuestro país que obliga a armonizar lo que se construye con la naturaleza y, por otra, con la protección de los Monumentos Históricos como es la casa del poeta Pablo Neruda que forman parte del patrimonio cultural de la Nación. 2. El propietario afectado por las limitaciones que derivan de la declaración de Zona Típica ha tenido la oportunidad de informarse del proceso conducente a la ampliación de la misma, de hacer presente su punto de vista ante el Ministerio de Educación y, también, de reclamar judicialmente, de la solicitud formulada en ese sentido por el Consejo de Monumentos Nacionales, a través del recurso de protección que constituye la gestión pendiente en estos autos y de otros similares que fueron rechazados.

De esa manera, la limitación que supone la declaración de Zona Típica respecto de nuevas construcciones, como las que pretende Constructora Santa Beatriz, está conferida por la ley cumpliéndose, de esta forma, con la exigencia, de afectar el derecho de propiedad en los términos exigidos por el artículo 19 N° 24°, inciso segundo, de la Constitución Política, esto es, mediante una norma de rango legal (reserva legal); el Consejo de Monumentos Nacionales no actúa en forma arbitraria al otorgar la autorización, pues debe tener en cuenta la necesidad de conservar el estilo arquitectónico general de la Zona Típica, de acuerdo a los proyectos presentados; la carga que se impone al propietario individual consiste en ajustar las obras nuevas que se construirán, las reconstrucciones o las obras de conservación al estilo arquitectónico general de la Zona Típica.

Conforme a lo recién expresado, arguye este voto, la limitación que se impone al propietario privado en virtud de la declaración de Zona Típica se muestra idónea al fin que se persigue propio de la función social de la propiedad como de la protección del patrimonio cultural del país. Todo ello, en la medida que el propietario no queda privado de su propiedad, ni tampoco del ejercicio de las facultades de uso, goce y disposición, que constituyen facultades esenciales del derecho de que se trata.

Finalmente, concluyen estos Ministros sosteniendo que, para desechar una posible infracción constitucional al derecho de propiedad de la requirente, es necesario recordar que sólo una limitación o regulación de gran magnitud puede constituir una privación de la propiedad dando lugar a la indemnización correspondiente.

Por otro lado, las consideraciones por acoger el requerimiento –expuestas por los Ministros Bertelsen, Aróstica y Brahm– manifestaron, en torno al bien común y la propiedad, que esta Magistratura ha profesado aquella doctrina según la cual, en la interpretación constitucional, debe siempre prevalecer el contenido finalista de la Carta Fundamental que, a la par de ser un instrumento orientado hacia el beneficio de la comunidad, también y principalmente tiene por objetivo la protección de los derechos esenciales y las libertades individuales.

Enseguida, a efectos de relacionar el citado inciso cuarto del artículo 1°, con el artículo 19, N° 24, constitucional, fuerza insistir que la Carta Fundamental vigente -si se atiende a su texto y antecedentes- robusteció el régimen jurídico atinente a la propiedad (roles N°s. 334, considerando 12°, y 467, considerando 35°): reconociendo -primero- que el dominio es un derecho con un claro e inequívoco contenido sustancial, al delimitar ella misma sus atributos y facultades básicas, sobre las cuales hay asimismo propiedad, y resguardándolo -luego- con una garantía exigida en la propia Constitución, al indicar que solo la ley puede regular o limitar su ejercicio. Y esto último, únicamente si concurre alguna de las causales que autorizan limitar (inciso segundo), expone este voto.

En cuanto a la esencia del derecho y edificabilidad, connotan estos Ministros que,  efectivamente, en el ordenamiento chileno no compete al legislador determinar el contenido del derecho de propiedad, comoquiera que es el mismo constituyente quien fija y reconoce cuáles son precisamente aquellas “facultades esenciales” del dominio, que permiten de suyo “usar, gozar y disponer” de la propiedad (incisos segundo y tercero del artículo 19, N° 24°).

Y es que –citando al profesor Lautaro Ríos– resaltan que  el ius aedificandi no emana, constitutivamente, de un acto de la autoridad planificadora, sino del derecho de propiedad, “toda vez que es una consecuencia del ejercicio de las facultades esenciales -gozar y disponer- que el dominio entraña”.

Respecto a las causales de limitación y garantía legal, aduce este voto que la Constitución, al consignar estas condiciones en el citado artículo 19, N° 24°, inciso segundo, hizo una acotación de primer grado, en orden a que la función social únicamente “comprende cuanto exijan los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental”.

Por otro lado, consignan que no es posible desconocer la amplitud que poseen estos términos, omnicomprensivos en su afán por permitir una puntualización legislativa en muchos casos dados. Los “intereses generales de la Nación”, la “utilidad y la salubridad públicas”, así como la “conservación del patrimonio ambiental”, son conceptos indeterminados que no se agotan en un solo hecho singular o acontecimiento individualizado, puesto que fueron empleados para que el legislador dispusiera de un relativamente flexible margen de interpretación.

En fin, y para lo que interesa, si alguna significación real -y no meramente retórica o nominal- ha de poseer esa “seguridad” que a los derechos brinda la Carta Fundamental, es la existencia de un régimen jurídico donde pueda preverse, razonablemente, cuándo y en qué condiciones una actividad será aceptada o rechazada en el porvenir, al tenor explícito de la legalidad vigente.

En torno a las zonas típicas y la ley de monumentos nacionales, sostienen que dentro del género de los Monumentos Nacionales de que trata la Ley N° 17.288 (artículo 1°), no se encuentran las zonas de aspecto típico y pintoresco en sí mismas consideradas, puesto que solo adquieren el estatus de espacios bajo protección oficial cuando en su interior se encuentran monumentos históricos o ruinas arqueológicas, a los efectos de “mantener el carácter ambiental y propio” de tales poblaciones y lugares circundantes (artículo 29).

A primera vista, observan, el artículo 30, inciso primero, N° 1 de la Ley N° 17.288, dispone una limitación, por cuanto reduce la amplitud o extensión originaria que posee la facultad para construir, inherente al ejercicio legítimo del derecho de dominio, precisamente al restringir la posibilidad de edificar donde es edificable.

Así, la parquedad del lenguaje natural empleado en este caso por la ley, hace que las distintas edificaciones puedan quedar dentro o fuera de esa fórmula imprecisa de manera absolutamente subjetiva, desde que la misma norma no transparenta ninguna regla o criterio de agrupación que permita prever qué características comunes, cuáles facciones peculiares y distintas, deben reunir los proyectos de construcción a objeto de ser comprendidos en dicho rótulo.

Por tanto, expresan en esta parte, para la declaratoria de zona típica la Ley N° 17.288 se reduce a repetir, casi textualmente, una de las causales cualificadas de bien común que la Constitución exige para establecer limitaciones al ejercicio del derecho de dominio: apela a la “conservación del patrimonio ambiental”, requiriendo que el decreto que así lo disponga se funde en la necesidad de preservar el “aspecto típico y pintoresco” de aquellas poblaciones y lugares donde existan ruinas arqueológicas o monumentos históricos.

De la privación virtual de parte del dominio, aducen que la cuestión medular radica en el hecho de que antes, el 4 de julio de 2011, la empresa constructora requirente había adquirido libre de limitaciones una propiedad en la localidad de Isla Negra, debidamente inscrita a su nombre. Consecuentemente con su giro y con la utilidad que razonablemente podía esperar ejerciendo legítimamente su dominio, tal adquisición la habría efectuado con vistas a levantar un conjunto habitacional de departamentos en una parte aledaña a la primitiva zona típica, pero que actualmente quedaría capturada dentro del área ampliada.

Así las cosas, observan estos Ministros, si bien en una primera apariencia el artículo 30, inciso primero, N° 1 de la Ley N° 17.288 se presenta como una limitación al dominio, en cuanto solo reduciría o disminuiría el ejercicio del mismo, aunque permitiendo su puesta en práctica, sin embargo el anotado déficit en punto a la garantía normativa hace que, en los hechos, pueda llegar al extremo de hacerlo ilusorio o meramente nominal, al carecer el dueño de la posibilidad de determinar el destino del inmueble afectado, según su propia e inalienable determinación final.

Conforme a lo anterior, concluyen en esencia afirmando que una limitación sobreviniente como la de autos, en cuanto se hace recaer sobre un inmueble adquirido originalmente sin restricciones, para un propósito urbanístico lícito cuya concreción ahora se torna incierto, deja al propietario en un estado de inseguridad tal que -obviamente- amaga la referida garantía del artículo 19, N° 24°, inciso segundo constitucional.

Por su parte, el Ministro Romero previno que 1.- concurre a acoger el requerimiento de inaplicabilidad respecto del artículo 30, inciso 1º, Nº 1, de la Ley Nº 17.288; 2.- que comparte lo expresado en el voto por acoger en lo referente a la ausencia de reglamento contenido, en lo fundamental, en los considerandos 25º y 26º; y 3.- que considera que el mencionado precepto legal vulnera el artículo 19 Nº 24º, inciso segundo, de la Constitución Política de la República, por cuanto, en lo grueso, la única norma en la cual se sustenta la potestad del Consejo de Monumentos Nacionales es la Ley Nº 17.288. Ni la Ley General de Bases del Medio Ambiente ni, tampoco, la Ley General de Urbanismo y Construcción (por nombrar algunas) permiten subsanar la insuficiencia de la norma legal limitativa señalada en el numeral primero, del artículo 30, de la Ley Nº 17.288. El resto de las normas del ordenamiento jurídico, las cuales, obviamente, no se desconocen, no son atingentes al tema discutido.

En consecuencia, y por lo expresado en las consideraciones previas, concluye este Ministro declarando que acoge el requerimiento de inaplicabilidad sólo por el numeral primero, del artículo 30, de la Ley Nº 17.288.

 

 

Vea texto íntegro de la sentencia.

Vea texto íntegro del requerimiento y del expediente Rol N° 2299.

 

 

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